對于政策的應(yīng)用有三重境界，一是政策發(fā)布以后的解讀，這屬于從業(yè)者的本分;二是政策發(fā)布前的預(yù)測，這要依賴于長期的洞察力和政府關(guān)系;三是在制定中影響政策，將對自身有利的條款寫入其中，這需要足夠的影響力。
從財建〔2019〕275號文發(fā)布開始，風(fēng)電行業(yè)對政策又多了一種解讀，那就是由于表述語焉不詳而導(dǎo)致的解讀爭議和憂心忡忡，每到組織電力交易的時點(diǎn)就會被往事重提，亟需政策制定者予以澄清。
原由
2019年5月，財政部發(fā)布《關(guān)于下達(dá)可再生能源電價附加補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》【財建〔2019〕275號】，通知各省2019年可再生能源電價附加補(bǔ)助資金撥付及有關(guān)事項。由于此前多次下發(fā)補(bǔ)貼，這個文件本是明確補(bǔ)貼撥付事項的例行文件，重點(diǎn)應(yīng)放在發(fā)放的金額和分配上，但是由于文末出現(xiàn)的一個公式，導(dǎo)致各方存在重大的解讀分歧，部分主體甚至認(rèn)為其中“飽含深意”，風(fēng)頭蓋過文件主旨。
引起爭議的是文件第二段關(guān)于補(bǔ)貼額計算的公式：
“1.按照上網(wǎng)電價(含通過招標(biāo)等競爭方式確定的上網(wǎng)電價)給與補(bǔ)貼的可再生能源發(fā)電項目：補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)=(電網(wǎng)企業(yè)收購價格-燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價)/(1+適用增值稅率)。
2.按照定額補(bǔ)貼的可再生能源發(fā)電項目：補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)=定額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)/(1+適用增值稅率)”
其中，“按照定額補(bǔ)貼的可再生能源發(fā)電項目”主要指生物質(zhì)發(fā)電項目、分布式光伏、早期發(fā)電商自費(fèi)建設(shè)的接網(wǎng)工程等以定額補(bǔ)貼的項目，存在爭議較少。而對于適用于大多數(shù)風(fēng)電、集中式光伏項目第一個公式，何為“電網(wǎng)企業(yè)收購價格”?各方理解存在重大偏差。
2009年，發(fā)改委首次公布《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知【發(fā)改價格[2009]1906號】》中即指出，“風(fēng)電上網(wǎng)電價在當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價以內(nèi)的部分，由當(dāng)?shù)厥〖夒娋W(wǎng)負(fù)擔(dān);高出部分，通過全國征收的可再生能源電價附加分?jǐn)偨鉀Q。”
為此，長期以來，行業(yè)普遍認(rèn)同風(fēng)電項目上網(wǎng)電價應(yīng)包括脫硫標(biāo)桿電價和綠電補(bǔ)貼兩部分。其中，脫硫標(biāo)桿電價由電網(wǎng)公司逐月支付，綠電部分補(bǔ)貼需根據(jù)進(jìn)入目錄及補(bǔ)貼撥付情況而存在延遲發(fā)放。上網(wǎng)電價也就是上文提到的“電網(wǎng)企業(yè)收購價格”，應(yīng)沒有爭議，而且歷年補(bǔ)貼發(fā)放也是在按照這一原則執(zhí)行。
爭議
但是，近年來由于電力供過于求的局面以及全面推行的電力交易市場化進(jìn)程，三北地區(qū)風(fēng)電項目普遍需要參與電力交易，以更低的月結(jié)電價促進(jìn)消納，新疆、蒙西的交易價差尤其巨大。
交易價差主要體現(xiàn)在實(shí)際月結(jié)電價與火電標(biāo)桿電價之間的差異。但是，在財建〔2019〕275號出臺后，部分從業(yè)者尤其是地方電網(wǎng)、電力交易中心認(rèn)為，“電網(wǎng)企業(yè)收購價格”指的是實(shí)際交易價格，如此則補(bǔ)貼電價應(yīng)低于此前按照風(fēng)電標(biāo)桿-火電標(biāo)桿的差額，并在組織電力交易時善意提醒發(fā)電商，不要申報過低的交易電價，避免補(bǔ)貼部分受到損失。
但是，稍加思考就會發(fā)現(xiàn)，這一善意的提示是對政策的誤讀：
首先，電網(wǎng)企業(yè)收購價格指的是考慮了電力交易的含補(bǔ)貼電價還是月結(jié)交易電價?如果是月結(jié)電價，比如新疆地區(qū)市場化電交易電價僅為0.06元/kwh，低于燃煤標(biāo)桿電價，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為負(fù)數(shù)，照此理解，則無需補(bǔ)貼或者說需要倒扣補(bǔ)貼，顯然與事實(shí)不符。
第二，如果認(rèn)為電網(wǎng)企業(yè)收購價格是包括了月結(jié)電力交易價格和綠電補(bǔ)貼的合計值，仍以新疆為例，月結(jié)電價仍為0.06元/kwh，這是政府通過要求新能源企業(yè)參與電力交易而少付了“燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價”的部分，補(bǔ)貼仍為0.33元/kwh，不應(yīng)受到影響。否則，如果非要認(rèn)為參與交易部分補(bǔ)貼受損，則會導(dǎo)致反復(fù)計算的自我否定，先由交易電價0.06元/kwh和潛在補(bǔ)貼0.33元/kwh得出0.39元/kwh的“電網(wǎng)企業(yè)收購價格”，之后再以此扣減標(biāo)桿火電電價0.25元/kwh，認(rèn)為度電補(bǔ)貼是0.14元/kwh。
換句話說，如果度電補(bǔ)貼是0.14元/kwh，那么電網(wǎng)公司支付給發(fā)電企業(yè)的月結(jié)電價應(yīng)為0.25元/kwh，而非0.06元/kwh，但實(shí)際上并非如此。那么，如果認(rèn)為補(bǔ)貼電價如以上方式打折，則最后計算的結(jié)果就會變成月結(jié)電價0.06元/kwh，而補(bǔ)貼電價縮減至0.14元/kwh，實(shí)際綜合電價僅為0.2元/kwh，再次代入公式，會出現(xiàn)循環(huán)降低的謬誤。
建議
通過以上分析可知，部分從業(yè)者和地方電網(wǎng)的觀點(diǎn)是完全站不住腳的誤解。但引發(fā)錯誤觀點(diǎn)的還是客觀因素。
一是措辭不嚴(yán)謹(jǐn)，存在歧義。
在電力交易市場化以后，電網(wǎng)企業(yè)收購價格容易引起誤解;而且在政策行文中，也多次提到風(fēng)電上網(wǎng)電價、電網(wǎng)企業(yè)收購價格等說法，意同而音不同，應(yīng)統(tǒng)一措辭并給出明確定義，比如改為上網(wǎng)電價(含通過招標(biāo)等競爭方式確定的上網(wǎng)電價)更為合理，并可與歷次的風(fēng)電電價文件保持一致。
二是政策出臺時間的巧合。
2019年年中，財政部曾組織對《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(征求意見稿)》的征求意見，征求意見稿中確實(shí)曾經(jīng)提出過將交易價差50%向補(bǔ)貼傳導(dǎo)的意向。但在今年1月份出臺的最終版文件中修改了方案，改為以合理利用小時數(shù)確定補(bǔ)貼額度。(詳見《轉(zhuǎn)平價還是等補(bǔ)貼?It’s a question!》)由于政策征求意見時間與財建〔2019〕275號文出臺時間比較接近，了解了征求意見內(nèi)容的主體會自然認(rèn)為近期出臺的文件傳達(dá)了這一政策意圖而出現(xiàn)對號入座。
三是存在誤讀后各方并未及時進(jìn)行溝通澄清。
2020年1月三部委聯(lián)合出臺的《可再生能源電價附加資金管理辦法》中，延續(xù)了這一公式的表述，僅基于火電電價機(jī)制轉(zhuǎn)軌而將“燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價”改為“燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價”，再次挑起了部分擔(dān)憂者的誤讀神經(jīng)。
對于政策來說，最好的解讀者就是指定者本身。而對于解讀者來說，準(zhǔn)確無誤的描述是用心解讀的起點(diǎn)。
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