最近3-5年是國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)增長(zhǎng)最快的時(shí)期。放眼2030年以及更長(zhǎng)遠(yuǎn)的2050年，光伏發(fā)電是發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮目稍偕茉醇夹g(shù)，光伏發(fā)電是戰(zhàn)略性可再生能源。
光伏發(fā)電發(fā)展形勢(shì)
根據(jù)2015年前三季度情況，光伏新增裝機(jī)990萬(wàn)千瓦，累計(jì)裝機(jī)約3800萬(wàn)千瓦，在2015年6月實(shí)現(xiàn)了2015年裝機(jī)3500萬(wàn)千瓦的目標(biāo)。從發(fā)電量貢獻(xiàn)看，2015年前三季度上網(wǎng)電量達(dá)到306億千瓦時(shí)，在全社會(huì)用電量中的占比仍較小，為0.74%，但增速快。
預(yù)計(jì)2015年光伏發(fā)電新增裝機(jī)可能超過1500萬(wàn)千瓦，2015年初國(guó)家能源局頒布的光伏發(fā)電指導(dǎo)計(jì)劃中的裝機(jī)量為1780萬(wàn)千瓦，9月又新增530萬(wàn)千瓦，考慮到部分省區(qū)部分項(xiàng)目完成有難度，以及光伏發(fā)電項(xiàng)目在建情況，2015年新增裝機(jī)預(yù)期有可能高于1500千瓦。
在光伏發(fā)電快速發(fā)展形勢(shì)下，可再生能源發(fā)電面臨嚴(yán)峻的限電情況，215年風(fēng)電限電一如既往，光伏限電比例大幅增加。從1-8月份的數(shù)據(jù)可以看出，光伏限電主要集中在甘肅和新疆，甘肅棄光比例達(dá)到了28%，新疆19%。9月，甘肅棄光比例達(dá)到33%，新疆則高達(dá)47%。2015全國(guó)累計(jì)棄光限電電量30億千瓦時(shí)，占光伏上網(wǎng)電量的10%，形勢(shì)嚴(yán)峻。
分布式光伏發(fā)電方面，在國(guó)務(wù)院2013年頒布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見》之后，中央和地方出臺(tái)了一系列政策，分布式光伏實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。2015年前三個(gè)季度新增裝機(jī)158萬(wàn)千瓦，累計(jì)裝機(jī)625萬(wàn)千瓦。2014年增速以及2015年前三個(gè)季度年化增速分別達(dá)到78%和47%，增速很快。但從絕對(duì)量上來看，分布式光伏發(fā)展規(guī)模低于行業(yè)預(yù)期，根據(jù)規(guī)劃和政策目標(biāo)，預(yù)期分布式光伏和大型電站各占半壁江山，但從發(fā)展形勢(shì)看，分布式光伏在國(guó)務(wù)院文件頒布后兩年多時(shí)間內(nèi)，在政策的大力推進(jìn)下，發(fā)展規(guī)模仍不盡如人意。
從分布上，分布式裝機(jī)前十名省區(qū)均為中東部用電負(fù)荷高，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，累計(jì)占全部裝機(jī)容量的2/3，江蘇、浙江排名第一、二，兩個(gè)省累計(jì)分布式光伏發(fā)電裝機(jī)容量占總?cè)萘康?/3。除了國(guó)家政策以外，地方投資和電價(jià)補(bǔ)貼政策是直接影響各地分布式光伏發(fā)展的主要因素，江蘇、浙江、山東、安徽、江西、河南、上海都出臺(tái)了地方性政策，廣東沒有地方性政策，完全依靠于國(guó)家政策，相對(duì)而言，2015年廣東分布式光伏發(fā)展就慢一些，可以看出分布式光伏發(fā)展跟地方性政策關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)。
支持政策與補(bǔ)貼機(jī)制
2013年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見》之后，為促進(jìn)光伏市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)2015年光伏裝機(jī)3500萬(wàn)千瓦的目標(biāo)，2014-2015年，國(guó)家有關(guān)政府部門出臺(tái)了即時(shí)項(xiàng)政策措施。
在光伏市場(chǎng)促進(jìn)政策方面，主要有六個(gè)方面的內(nèi)容：
一是項(xiàng)目管理，主體思路是簡(jiǎn)政放權(quán)，無論大型電站還是分布式光伏發(fā)電，項(xiàng)目管理主要在地方政府，大型電站實(shí)行核準(zhǔn)制，分布式光伏實(shí)行備案制，并對(duì)程序進(jìn)行簡(jiǎn)化，國(guó)家對(duì)光伏發(fā)電規(guī)模以及宏觀布局通過實(shí)施年度指導(dǎo)規(guī)模模式來實(shí)現(xiàn)。
二是并網(wǎng)，賦予電網(wǎng)公司并網(wǎng)管理和服務(wù)方面的責(zé)任。
三是價(jià)格財(cái)稅等方面的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，包括電價(jià)、補(bǔ)貼和稅收。
四是融資政策，國(guó)家政策性銀行先期啟動(dòng)予以支持。
五是培育商業(yè)模式，通過規(guī)?；瘧?yīng)用示范區(qū)探索分布式光伏發(fā)展的額商業(yè)模式。
六是擴(kuò)大市場(chǎng)，主要國(guó)家行動(dòng)有支持分布式電站、光伏扶貧、領(lǐng)跑者計(jì)劃、光伏農(nóng)林牧業(yè)等。
2013年8月國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)分資源區(qū)光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)政策以及分布式光伏度電補(bǔ)貼政策。標(biāo)桿政策是，根據(jù)各地太陽(yáng)能資源條件和成本將全國(guó)分為三類太陽(yáng)能電價(jià)地區(qū)，標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)分別為0.9、0.95、1元/千瓦時(shí)。此外對(duì)分布式光伏發(fā)電實(shí)行度電補(bǔ)貼政策，標(biāo)準(zhǔn)為0.42元/千瓦時(shí)?？紤]到可再生能源發(fā)電發(fā)展情況和對(duì)補(bǔ)貼資金的需求，同期將可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)從0.8分/千瓦時(shí)提升至1.5分/千瓦時(shí)。
除了全國(guó)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策外，許多省市區(qū)也出臺(tái)了地方性的支持政策，到2015年8月，共有14個(gè)地方省市對(duì)分布式光伏發(fā)電給予電價(jià)或者投資補(bǔ)貼，其中10個(gè)為全省范圍，在部分省如浙江，除了省級(jí)支持政策外，一些地市也出臺(tái)了力度更大的電價(jià)或者是投資補(bǔ)貼政策。
根據(jù)可再生能源發(fā)展的實(shí)際情況，標(biāo)桿電價(jià)政策和水平也在不斷調(diào)整，目前2016年風(fēng)電和光伏發(fā)電調(diào)整方案在制定和討論中，近日業(yè)界討論的情況是，全國(guó)光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)三類資源區(qū)分別下調(diào)為0.8、0.88、0.98元/千瓦時(shí)。四類資源區(qū)陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)分別下調(diào)至0.47、0.50、0.54和0.6元/千瓦時(shí)，2018年下調(diào)為0.44、0.47、0.51和0.58元/千瓦時(shí)。
從補(bǔ)貼上來看，光伏發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼來源是在全國(guó)范圍內(nèi)征收的可再生能源電價(jià)附加，附加從2006年開始征收，為1厘/千瓦時(shí)，經(jīng)過四次調(diào)整到2013年9月份的1.5分/千瓦時(shí)。在2006-2014年實(shí)施的9年中，電價(jià)附加頒布了19期，共支付資金1282億元，其中2014年后四期支付了508億元，補(bǔ)貼的需求和補(bǔ)貼發(fā)放的數(shù)量呈現(xiàn)了快速上升趨勢(shì)。
2015年以來，關(guān)于可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼，行業(yè)內(nèi)部和社會(huì)各界都有很多討論和爭(zhēng)議。這里從補(bǔ)貼需求角度進(jìn)行了測(cè)算，如果未來可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼仍全部來源于可再生能源電價(jià)附加，考慮2020年風(fēng)電裝機(jī)2.2億千瓦，光伏裝機(jī)1.2億千瓦，按照當(dāng)前煤電、風(fēng)電、光伏價(jià)差不動(dòng)的情況，“十三五”期間電價(jià)附加需要調(diào)整為2.5分/千瓦時(shí)。如果可再生能源發(fā)電規(guī)模再增加，則電價(jià)補(bǔ)貼需求更大。
補(bǔ)貼問題是當(dāng)前光伏發(fā)電發(fā)展面臨的嚴(yán)峻問題之一。在1.5分/千瓦時(shí)的可再生能源電價(jià)附加水平下，補(bǔ)貼資金的總量不夠，未來面臨資金持續(xù)性的挑戰(zhàn)，對(duì)于光伏發(fā)電開發(fā)企業(yè)以及再向往上追溯到制造企業(yè)，補(bǔ)貼資金發(fā)放延遲極大地影響了行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，如2013年8月之后并網(wǎng)的發(fā)電項(xiàng)目很少拿到補(bǔ)貼（只有部分分布式項(xiàng)目獲得了補(bǔ)貼）。
資金持續(xù)性挑戰(zhàn)可能是長(zhǎng)期的，可能得解決途徑需要多方面探索，如提升可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)，適度調(diào)高1.5分/千瓦時(shí)的可再生能源電價(jià)附加水平，但也存在時(shí)機(jī)問題，如可以借助近期煤電價(jià)格即將下行的空間，將其中一部分給予增加可再生電價(jià)附加，2015年年3月煤電標(biāo)桿電價(jià)下行2分/千瓦時(shí)的空間直接傳導(dǎo)到消費(fèi)側(cè)，這一次希望有一定的空間給予可再生能源電價(jià)附加。
另外擴(kuò)充可再生能源基金的資金來源渠道也非常重要，財(cái)政安排一定的資金，對(duì)資金缺口進(jìn)行補(bǔ)充。此外還可考慮通過環(huán)境稅、碳交易、化石能源的稅費(fèi)形式提升化石能源的成本，碳交易已經(jīng)提上了日程，其他可能的稅費(fèi)等措施在“十三五”期間全面實(shí)施的難度較大，從影響規(guī)?？?，即使這些措施開始實(shí)施，但“十三五”期間對(duì)化石能源成本提升的幅度是有限的，不會(huì)對(duì)可再生能源補(bǔ)貼需求造成特別大的影響。
從解決近期光伏發(fā)電補(bǔ)貼問題的措施看，首先是項(xiàng)目獲得補(bǔ)缺資格的認(rèn)定問題，日前國(guó)家能源局頒布了《關(guān)于實(shí)行可再生能源發(fā)電項(xiàng)目信息化管理的通知》，總體思路是通過信息化的管理，將來替代目錄資格的審核，即對(duì)于可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，在國(guó)家指導(dǎo)規(guī)模范圍內(nèi)，經(jīng)過正常的核準(zhǔn)或備案、建設(shè)驗(yàn)收、并網(wǎng)售電，就自動(dòng)獲得補(bǔ)貼資格。如能夠?qū)①Y金持續(xù)性問題和補(bǔ)貼資格認(rèn)定問題解決，補(bǔ)貼資金發(fā)放延遲問題就自然而然得到解決。
發(fā)展環(huán)境與新形勢(shì)
放眼全球，未來光伏發(fā)電需求增加是趨勢(shì)。要啟動(dòng)和規(guī)?；l(fā)展太陽(yáng)能發(fā)電市場(chǎng)，都或多或少地存在不確定性因素。2014年11月，我國(guó)政府宣布了到2030年非化石能源占比達(dá)到20%的目標(biāo)。在分析各項(xiàng)非化石能源可能達(dá)成的規(guī)模以及優(yōu)勢(shì)和限制因素之后，得出的結(jié)論是，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵在于風(fēng)光，緣由是相對(duì)其他非化石能源，風(fēng)光的制約因素較少，此外政策機(jī)制還可以顯著影響風(fēng)光發(fā)展節(jié)奏。從需求看，要實(shí)現(xiàn)2030年20%的目標(biāo)，到2030年至少要達(dá)到4-5億千瓦風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模以及至少4億千瓦太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)規(guī)模。
但是近期發(fā)展形勢(shì)又異常嚴(yán)峻。2015年前三個(gè)季度GDP同比增長(zhǎng)是6.9%，電力消費(fèi)同比增長(zhǎng)0.8%，電力需求增長(zhǎng)有限，影響了近期可再生能源發(fā)電發(fā)展空間，面臨電力消費(fèi)增速放緩的情況下如何實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的問題，如何跨過最為關(guān)鍵的“十三五”這五年，這也是“十三五”規(guī)劃研究中面臨的難點(diǎn)。
另一方面，目前也面臨著很好的機(jī)遇，最重要的是電力體制改革方案持續(xù)推進(jìn)，電力體制改革方案和相應(yīng)的配套政策為可再生能源發(fā)電包括光伏發(fā)電發(fā)展提供了新的政策機(jī)制基礎(chǔ)和平臺(tái)，許多政策和機(jī)制可以依據(jù)電力市場(chǎng)化目標(biāo)進(jìn)行全新的設(shè)計(jì)。
解決問題與路徑
對(duì)于大型光伏電站，近期要解決規(guī)模化發(fā)展與電力消納之間的矛盾。毋庸置疑的是，光伏發(fā)電市場(chǎng)發(fā)展不能單純以裝機(jī)多少為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以電力的貢獻(xiàn)量標(biāo)準(zhǔn)，光伏裝機(jī)目標(biāo)從1億千瓦提升到1.2億千瓦，再提升到1.5億千瓦，發(fā)電量的貢獻(xiàn)也應(yīng)有相應(yīng)比例的比例，如果發(fā)電量數(shù)值沒有相應(yīng)的提升，則存在資源的浪費(fèi)。同時(shí)，合適的光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)模也需要兼顧制造業(yè)和整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展。
對(duì)于分布式光伏，近期重點(diǎn)是解決制約分布式光伏發(fā)展的商業(yè)模式和投融資模式的問題，結(jié)合電改可以在售電環(huán)節(jié)機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)創(chuàng)新，如直接交易模式。另外，在“十三五”期間，要啟動(dòng)民用建筑分布式光伏市場(chǎng)，雖然經(jīng)濟(jì)性會(huì)略差，但是實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電目標(biāo)，需要適時(shí)啟動(dòng)這一分布式光伏的重要市場(chǎng)。
對(duì)于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，技術(shù)進(jìn)步、降低度電成本是長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。我國(guó)政府在2014年頒布的《能源發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》中提出了2020年度電成本目標(biāo)，即在2020年實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電銷售側(cè)平價(jià)上網(wǎng)，這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性較大。光伏發(fā)電成本經(jīng)濟(jì)性挑戰(zhàn)仍然是存在，尤其是制造業(yè)，尚需整個(gè)行業(yè)共同推進(jìn)。
