在以綠色低碳為主要特征的新一輪能源轉(zhuǎn)型過程中，發(fā)展包括水、風、光電在內(nèi)的可再生能源成為各國政府的一致行動。筆者認為，市場化機制是促進綠電投資和消納的重要政策工具，未來，應以發(fā)現(xiàn)綠電的環(huán)境價值為核心目標，建立綠電市場化機制。
綠電市場規(guī)模小，價格偏低
整體來看，盡管當前綠電市場化交易規(guī)模正在快速擴大，政府部門和社會各界期望也較高，但與中國可再生能源發(fā)電規(guī)模相比，其市場規(guī)模總體仍然較小、價格相對偏低。
(一)綠電缺乏頂層設計，無法有效統(tǒng)籌
從實踐層面看，在涉及綠電的市場化機制(如CCER、綠證等)之外，可再生能源專場交易、打捆外送交易等不涉及環(huán)境權(quán)益交易的交易機制在一些地區(qū)依然存在。如不進行有效統(tǒng)籌，這會導致環(huán)境權(quán)益模糊不清，甚至可能產(chǎn)生環(huán)境權(quán)益的重復計算。重復建設、多頭管理，不僅影響市場規(guī)模，還不利于開發(fā)更具靈活性和多樣化的綠電產(chǎn)品。
(二)綠色權(quán)益不清，綠電價值無法得到充分體現(xiàn)
可再生能源電力消納保障機制和綠證機制經(jīng)最新修訂后，優(yōu)化了綠證核發(fā)范圍、交易方式，明確了市場主體完成責任以自身持有的綠證為主要核算方式，但仍缺乏清晰的綠電權(quán)益流轉(zhuǎn)認定和核銷機制。在電力市場中，一些電力交易品種也存在“交易了可再生能源的電量，但未交易對應的環(huán)境權(quán)益”的情況，購售電雙方以及電力交易平臺對環(huán)境權(quán)益的認定存在差異。
自愿市場中，“一女多嫁”的現(xiàn)象屢見不鮮。比方說，項目同時獲取國際綠證和國內(nèi)補貼，補貼中已支付的大部分環(huán)境權(quán)益已屬于全社會，但其環(huán)境權(quán)益又通過國際綠證實現(xiàn)了再次變現(xiàn);分布式綠電碳普惠項目、新設的CCER海上風電項目以及仍未全部用于抵消的舊CCER綠電項目也涉及與綠證覆蓋范圍的交叉，綠證代表的減碳效益被重復計算。
(三)消納保障機制約束力不足，綠電采購能力需加強
一是由于機制運行時間不長，初期為理順機制，設置的可再生能源消納責任權(quán)重較為寬松，不需要通過市場交易即可完成當?shù)氐呢熑螜?quán)重，大部分省(區(qū)、市)的政府部門無需將配額嚴格分配至市場主體進行配額交易。
二是可再生能源電力消納保障機制中缺乏對未能履約的懲戒措施，市場主體履約動力不足。
三是當前綠電的市場化交易電量規(guī)模較小，大部分地區(qū)的可再生能源均由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一采購并分銷至市場主體，消納責任難以通過市場交易落實到綠電消費主體。
因此，在政策中明確的部分承擔消納責任的市場主體(如大工業(yè)用戶、售電公司等)沒有實際履約，也未受到考核約束。
(四)自愿采購市場產(chǎn)品形式單一、靈活性有限，無法滿足多元化需求
企業(yè)采購綠電的目的各有不同，有的是為了實現(xiàn)自身減排目標，需要實現(xiàn)對多地機構(gòu)綠電的統(tǒng)一采購;有的是為了突破能耗總量控制目標，僅采購當年新增綠電;有的是為了滿足更加嚴格的產(chǎn)品碳足跡審查要求，需要覆蓋項目全生命周期的綠電合同;有的是希望通過采購綠電抵消部分碳排放配額。
而當前的綠電交易模式不夠靈活，在交易平臺選擇、采購地域范圍、合同時間長度、綠電技術類型等方面均有一定程度的障礙，尤其是跨省跨區(qū)交易的大部分電量仍以政府間合同的方式確定，也影響了綠電跨省跨區(qū)交易的開展。
此外，綠電交易和綠證交易過程中也存在信息不對稱、不透明的問題，場內(nèi)和場外交易信息披露仍有很大進步空間，這些信息包括可再生能源項目信息、綠證掛牌數(shù)量和價格、周期性的交易規(guī)模、場內(nèi)場外各類交易的平均成交價等。
(五)綠證核發(fā)、履約、認證等基礎能力仍有欠缺
國家能源局電力業(yè)務資質(zhì)管理中心是核發(fā)綠證的機構(gòu)，但綠證是否是體現(xiàn)綠電環(huán)境權(quán)益的唯一憑證尚待完全落地。盡管綠證交易機構(gòu)將適時拓展至國家認可的其他交易平臺，但交易平臺資質(zhì)要求仍不清晰。可再生能源電力消納保障機制對于綠證的有效期、履約或核銷的方式?jīng)]有明確。在綠電自愿采購交易方面，綠證追溯體系不健全、第三方認證制度缺乏、相關標準體系缺失等是中國綠證尚無法與國際重要低碳組織和相關倡議標準實現(xiàn)互認的主要原因。
建立綠電市場化機制的基本思路
(一)堅持“憑證統(tǒng)一”和“信息歸一”
綠電的環(huán)境權(quán)益無法直接在電力的物理系統(tǒng)中識別，因此，需要對綠電進行識別并明確綠電的環(huán)境權(quán)益，這就需要統(tǒng)一的環(huán)境權(quán)益憑證，并建立一套圍繞綠電環(huán)境權(quán)益的注冊登記、交易結(jié)算和追溯系統(tǒng)，保障綠電環(huán)境權(quán)益的產(chǎn)生、交易和核銷等信息的全流程管理。以綠電項目信息為基礎，構(gòu)建起一套包括注冊、篩查、核發(fā)、追溯、核銷、披露的全流程信息體系(見圖2)。
此外，應進一步完善綠證信息，包括：所在地、投產(chǎn)年份、裝機規(guī)模、累計運行小時數(shù)、技術種類等項目信息;電量產(chǎn)生時間、采購方式(是否采用PPA、電證合一或用于替代補貼)、交易時間、交易平臺等交易信息;獲得經(jīng)濟激勵政策信息(電價補貼、投資補貼、保量保價收購等)。
(二)高效匹配綠電供需，形成合理價格曲線
首先，要堅持以穩(wěn)步改善電力供應結(jié)構(gòu)為目標，推進可再生能源電力消納責任落實到用電主體，在穩(wěn)步提升綠電消費占比的同時，為自愿采購建立充分反映環(huán)境價值的綠證價格。
其次，應加大開發(fā)綠電的自愿市場，擴大綠電環(huán)境效益的應用場景，為綠電環(huán)境價值實現(xiàn)創(chuàng)造更好的市場環(huán)境。
一是要鼓勵各類機構(gòu)開發(fā)與綠證掛鉤的產(chǎn)品，包括但不限于100%綠電產(chǎn)品、零碳產(chǎn)品等，充分挖掘綠電的環(huán)境價值;
二是要做好特殊綠電種類與能耗“雙控”核算、CCER、電力市場等機制的銜接，充分反映綠電的額外溢價;
三是要加強電力零售市場對用戶需求和綠電供給的銜接，鼓勵售電企業(yè)通過整合電力市場服務、綠電采購和碳市場交易為企業(yè)提供集成的能源服務和碳資產(chǎn)管理服務，提升分布式發(fā)電和中小電力用戶參與綠證市場的積極性。
還要加強對綠電市場的監(jiān)管，規(guī)范市場運行。一是要強化市場準入，明確相關產(chǎn)品設計的基本原則、綠證適用基本規(guī)范，通過“黑名單”制度約束產(chǎn)品開發(fā)和交易行為;二是要加強各個自愿交易品種的信息披露，及時充分反映交易種類、規(guī)模、價格和市場主體類型;三是要做好各類市場信息的有效及時銜接，避免“一女多嫁”等現(xiàn)象。
最后，通過為綠證設置有效期、建立綠證回購和投放機制等方式，保障市場價格水平的基本穩(wěn)定。
(三)加快培育基礎能力，建立和完善配套機制和標準
加快信息系統(tǒng)和追溯核證平臺建設?；诰G電項目管理信息和并網(wǎng)信息，加快完善綠電項目臺賬信息;建立和完善市場主體、交易平臺和交易產(chǎn)品準入和監(jiān)管系統(tǒng);基于項目、交易平臺和市場主體信息，建立并完善項目發(fā)電量合規(guī)篩查和追溯機制，避免雙重計算，為開展第三方認證業(yè)務提供數(shù)據(jù)服務。建立第三方認證制度，結(jié)合各類交易品種的開發(fā)，培育認證服務業(yè)，提高認證能力和認證質(zhì)量?；趪揖G電市場化機制設計，建立符合我國國情和激勵生產(chǎn)低碳化的綠電交易和采購的標準體系，加強認證監(jiān)管和國際標準互認。修訂相關法律，保障綠證對環(huán)境效益主張的合法性。
進一步完善綠電市場化機制的建議
(一)做好與碳市場的銜接
電力行業(yè)的碳排放是中國碳市場的主要控排對象。短期來看，由于初始配額分配是免費的，碳市場主要體現(xiàn)化石能源發(fā)電內(nèi)部的效率差異，因此，綠電市場的作用仍無法替代，需進一步統(tǒng)籌好二者關系，做好各個環(huán)節(jié)相關信息的對接。在碳排放權(quán)交易中，需重點處理好電力間接排放的計算問題。應及時調(diào)整電網(wǎng)排放因子的計算方法，根據(jù)綠證核發(fā)和銷售情況及時調(diào)整、更新各級電網(wǎng)的平均排放因子，避免綠電的減排效益被雙重計算。
在CCER市場中，需重點處理好綠證與CCER的轉(zhuǎn)化關系。相較于綠電市場，CCER(或其他減排信用機制)對減排額外性的要求更高。因此，應建立符合CCER標準的額外性篩查標準，劃定可轉(zhuǎn)化為CCER的綠證屬性范圍，重點支持先進的可再生能源發(fā)電技術?？嘏牌髽I(yè)可持具備轉(zhuǎn)化條件的綠證在CCER的管理機構(gòu)進行登記，CCER的管理機構(gòu)在與綠證管理機構(gòu)完成相應綠證的核銷后再將對應的減排量賦予控排企業(yè)。
(二)做好與電力市場的銜接
可再生能源尤其是新增的可再生能源參與電力市場的節(jié)奏將逐漸加快，可再生能源項目年發(fā)電小時數(shù)的個體差異性和不確定性將進一步增強。加之可再生能源發(fā)電的波動性和不確定性，以及與電力負荷在空間和時間匹配上的不平衡，其平均的度電價格水平或?qū)@著低于其他電源類型。新增可再生能源項目的收益結(jié)構(gòu)將隨著電力市場和綠電市場的發(fā)展出現(xiàn)一定調(diào)整。因此，綠電市場化機制的建設要做好與電力市場的銜接，推動電力行業(yè)平穩(wěn)地向綠色低碳轉(zhuǎn)型。
首先，要做好計劃與市場的銜接。建議優(yōu)先采購對市場化綠電溢價價值需求較低的項目，并免費或以較低價格獲得相應的綠證。對于暫時未進入電力市場、由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷的可再生能源發(fā)電量，則以市場化溢價價值正序的方式，根據(jù)可再生能源電力消納責任權(quán)重要求采購綠證，對未獲得過其他形式補貼的可再生能源發(fā)電量，根據(jù)當?shù)鼐G證近三個月或半年的平均價格購買綠證，產(chǎn)生的資金和獲取的綠證對全部電力市場用戶進行平均分攤。
其次，要做好兩個市場在價值分配、數(shù)據(jù)信息上的銜接。
最后，要進一步鼓勵以PPA的方式采購綠電。一是建立更加有效全面的電力市場履約機制和發(fā)用電主體的信用評價體系，為發(fā)用電企業(yè)簽署較長年份PPA提供信心和信用支撐;二是進一步完善電力市場體系建設，完善產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、提高靈活性，推動電力市場發(fā)現(xiàn)價格，為PPA提供價格標桿;三是基于省(區(qū)、市)間電力計劃、新能源基地配套產(chǎn)業(yè)等探索具有經(jīng)濟屬性的長期購電協(xié)議試點，為PPA提供模式參考;四是結(jié)合中國可再生能源資源與負荷分布不平衡的特點，探索嘗試電證分離的虛擬PPA模式。
作者韓雪系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副研究員，高世楫系國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所所長、研究員。
本文是國家自然科學基金專項項目“面向碳中和的國家氣候治理體系變革與創(chuàng)新研究”(72140007)的階段性成果，本文首發(fā)于《中國發(fā)展觀察》2023年第4期
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