“十四五”以來，我國電力裝機(jī)結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的變化，2022年，可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量首次超過煤電裝機(jī)，電源整體占總裝機(jī)比重逐步降低。面對電力需求的剛性增長，供應(yīng)側(cè)托底保障能力下降，2020年底，湖南、江西、內(nèi)蒙古等地啟動(dòng)有序用電，2021年全國電力供需總體偏緊，近20個(gè)省級電網(wǎng)采取了有序用電措施，2022年四川、重慶等省市陸續(xù)實(shí)施有序用電。近期，云南省再度實(shí)施有序用電，要求當(dāng)?shù)仉娊怃X企業(yè)壓減用電負(fù)荷。“云南省電解鋁企業(yè)需要壓減40%的負(fù)荷，這是云南省繼2022年9月兩輪限電之后的第三輪大規(guī)模限電。”某券商研報(bào)指出。
刀耕火種，烏金照夜，化石能源是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)和能量來源。氣候變化疊加能源危機(jī)，在沒有可靠替代品的前提下，以煤電為主的基礎(chǔ)保障性電源隱居二線折射出能源新舊交替的陣痛。保供擔(dān)責(zé)、減污降碳是共識，但煤電連年虧損、多面承壓是現(xiàn)實(shí)，當(dāng)下，電力供需的緊張周期卷土重來，多輪限電之后，煤電的進(jìn)與退被人們重新審視。
限電反思：煤電不可或缺
進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國電力裝機(jī)保持高速增長，據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)，截至2022年底，全國全口徑發(fā)電裝機(jī)容量25.6億千瓦，蟬聯(lián)世界第一電力裝機(jī)大國多年。
但2020年底，湖南省發(fā)改委一則《關(guān)于啟動(dòng)2020年全省迎峰度冬有序用電的緊急通知》卻如“平地驚雷”般地將缺電的事實(shí)帶入公眾視野——我國電力裝機(jī)增長了6倍有余且產(chǎn)能過剩，緣何“拉閘限電”再度來襲?
2021年，“限電”的寒氣持續(xù)蔓延。這一年，需求側(cè)工業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)、冬季寒潮、夏季持續(xù)高溫天氣等因素帶動(dòng)負(fù)荷快速增長;供給側(cè)能耗雙控、煤炭價(jià)格上漲、來水偏枯等多重因素制約電力供應(yīng)能力。供需之間此消彼長，全國大范圍開啟有序用電。
“前兩年限電的共性原因在于部分地區(qū)沒有把握好減碳節(jié)奏。間歇性、波動(dòng)性新能源裝機(jī)大增，但是提供保障托底能力的煤電迎來‘關(guān)停潮’，盲目唱衰煤電甚至‘妖魔化’煤電的聲音盛行。‘要先立后破，而不能未立先破’。”業(yè)內(nèi)人士盛某告訴記者。
近年來，煤電發(fā)展受限，新增裝機(jī)不斷下滑，低碳轉(zhuǎn)型的加快，使煤電發(fā)展一度陷入“休止”，一些減碳退煤的觀點(diǎn)稱“應(yīng)在短期內(nèi)迅速淘汰優(yōu)先退役1.12億千瓦煤電機(jī)組”。“十四五”初期，關(guān)于“十四五”時(shí)期煤電是“再建”還是“再見”的爭論漸漸有了答案。
從經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)成熟度、產(chǎn)能等多方面因素綜合來看，短期內(nèi)，新型儲(chǔ)能尚不具備大規(guī)模替代煤電、承擔(dān)保障系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的重任，煤電依然是我國電力系統(tǒng)的“頂梁柱”。“未來2~3年，我國電力需求仍將維持剛性增長，核電、水電等電源建設(shè)周期較長，投產(chǎn)時(shí)序已基本明確。受地緣政治影響，氣源、氣價(jià)等因素對我國氣電發(fā)展的約束性進(jìn)一步加大，氣電發(fā)展存在不確定性。隨機(jī)性、間歇性的特征決定了風(fēng)電、光伏無法穩(wěn)定出力。”業(yè)內(nèi)專家告訴記者。
上述專家進(jìn)一步表示，新能源能量密度低決定了其短期內(nèi)無法提供與煤電相當(dāng)?shù)谋Ｕ先萘俊?ldquo;截至2022年6月底，全國新能源發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到6.9億千瓦，但可靠保障容量僅3000萬千瓦，不足全國煤電可靠保障容量的3%。未來一段時(shí)期內(nèi)煤電仍是保障我國電力可靠供應(yīng)的壓艙石。”
糾偏迫在眉睫。2021年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，傳統(tǒng)能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎(chǔ)上。要立足以煤為主的基本國情，抓好煤炭清潔高效利用，增加新能源消納能力，推動(dòng)煤炭和新能源優(yōu)化組合。
然而，隨著用電負(fù)荷快速增長，同時(shí)受部分地區(qū)煤電建設(shè)投產(chǎn)滯后、部分水電大省汛期來水偏枯等因素影響，2022年四川、重慶等地區(qū)電力供需再度陷入緊缺，折射出我國電力行業(yè)更深層次的供需矛盾——“結(jié)構(gòu)性過剩”與“結(jié)構(gòu)性不足”共存，電力行業(yè)供給已跟不上需求變化。
路條開閘：煤電疾徐爭辯
為了“決不出現(xiàn)拉閘限電”，新建煤機(jī)路條獲批力度加大。2022年3月，國家能源局印發(fā)《2022年能源工作指導(dǎo)意見》(國能發(fā)規(guī)劃〔2022〕31號)，指出：2022年新增頂峰發(fā)電能力8000萬千瓦以上。2022年4月，政府再度指出，“未雨綢繆加快建設(shè)新的發(fā)電項(xiàng)目。”
但“煤電開閘”有喜有憂，再度放開煤電增長，也引發(fā)了眾多爭議。有研究機(jī)構(gòu)指出，2022年前11個(gè)月，中國新核準(zhǔn)的煤電裝機(jī)容量已超過6500萬千瓦，達(dá)到2021全年的核準(zhǔn)量2136萬千瓦的三倍之多。一時(shí)間，煤電“大開閘”、煤電基建潮等聲音再來，討論的焦點(diǎn)集中在三方面：一是新上煤機(jī)是否和降碳初衷相悖;二是當(dāng)前煤電企業(yè)連年虧損“食不果腹”，新上煤機(jī)如何保持投資收益，會(huì)否淪為沉沒資產(chǎn);三是煤機(jī)新增多少符合實(shí)際需求。
業(yè)內(nèi)專家指出：“從發(fā)電量來看，預(yù)計(jì)未來2~3年我國每年新增用電量4000~5000億千瓦時(shí)，若每年新增新能源裝機(jī)1億千瓦，新增發(fā)電量約2100億千瓦時(shí)，仍有1900~2900億千瓦時(shí)的電量需要由煤電、水電、核電、氣電等基礎(chǔ)保障性電源來補(bǔ)充。”
另有業(yè)內(nèi)專家反對上述專家采用新增電量判斷新增煤電機(jī)組的觀點(diǎn)，提出應(yīng)當(dāng)按照最大負(fù)荷的增速考慮煤機(jī)增速。在電力系統(tǒng)中，煤電機(jī)組與最大負(fù)荷保持一定比例才能保證電力供應(yīng)可靠性，充裕的煤機(jī)容量即為可靠性。
不論以何為依據(jù)來預(yù)測和判斷，依仗煤機(jī)保證電力可靠性是目前的主要手段。然而，煤機(jī)一方面不得不“為愛發(fā)電”，另一方面，傳統(tǒng)煤企又受到國資國企投資收益的考核約束，受中長期前景走低，疊加煤價(jià)上漲、調(diào)節(jié)成本升高、政策機(jī)制不到位等多種因素影響，煤電企業(yè)發(fā)電積極性不足。
近年來，飆漲的煤價(jià)、環(huán)保的約束導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)連續(xù)多年“入不敷出”，面臨“生存難、改造難、發(fā)展難、保供難”局面，陷入“發(fā)一度電、虧一分錢”的窘境。業(yè)內(nèi)人士向記者透露：“2021年迎峰度夏期間，全國缺煤停機(jī)和臨時(shí)檢修容量最大超過9000萬千瓦，占煤電總裝機(jī)的8.5%。”
以大規(guī)模新能源作為基礎(chǔ)保障性電源將顯著提升全社會(huì)用電成本，而煤電投資意愿不足已反映出投資者的市場預(yù)期。中國能源研究會(huì)理事陳宗法告訴記者：“2021年，我國新增煤機(jī)2937萬千瓦，同比減少1093萬千瓦;2022年新增煤機(jī)只有1467萬千瓦，同比下降了1472萬千瓦。五大發(fā)電集團(tuán)投產(chǎn)情況也類似。”
爭議背后，繞不開一個(gè)核心問題——煤電的價(jià)格機(jī)制。在煤價(jià)高位運(yùn)行、煤電企業(yè)持續(xù)虧損、能源保供壓力大、安全隱患增加、改造任務(wù)艱巨、未來發(fā)展堪憂等重重考驗(yàn)下，存量煤電裝機(jī)尚且艱難為生，新增裝機(jī)如何保障收益?
以四川、云南等水電大省為例，其水電裝機(jī)比重超過75%，煤電裝機(jī)比重不足15%。汛期來水偏枯時(shí)，水電頂不上出力，煤電裝機(jī)不足，導(dǎo)致電力供應(yīng)趨緊。而汛期來水充裕時(shí)，水電發(fā)電能力較強(qiáng)，煤電需要保持最小出力甚至停機(jī)來騰出空間，這也造成了水電大省煤電利用小時(shí)數(shù)常年維持在2000~3000小時(shí)，當(dāng)?shù)孛弘娖髽I(yè)建設(shè)積極性不足，電源結(jié)構(gòu)單一化的格局多年未得到改變。
盛某坦言：“前三年限電，煤電利用小時(shí)數(shù)不增反降，恰好印證了煤電的功能和定位已從‘支撐性調(diào)節(jié)性’向‘基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)性’轉(zhuǎn)變。當(dāng)前輔助服務(wù)價(jià)格機(jī)制尚未理順，容量收益屬于缺位狀態(tài)，導(dǎo)致煤電基本上只能獲取電能量收益。這樣的回報(bào)機(jī)制恰恰鼓勵(lì)了煤電為了逐利而多發(fā)電并產(chǎn)生更多碳排放的行為。因此，構(gòu)建新型能源體系需要建立新的經(jīng)濟(jì)回報(bào)機(jī)制。”
立足未來：重構(gòu)供需格局
在新型電力系統(tǒng)中，“新型”二字是題眼。推動(dòng)任何新事物的發(fā)展，首先要進(jìn)行觀念創(chuàng)新。聚焦到新型電力系統(tǒng)下的供需平衡，其含義發(fā)生根本變化：當(dāng)我們在談供需時(shí)，已不是供需雙方電量的匹配，而是有效容量和用電高峰負(fù)荷的匹配問題。
行業(yè)的新陳代謝仍在繼續(xù)，由于常年入不敷出，煤電成為投資人眼中的“無源之水”。但也有眾多積極信號陸續(xù)釋放，給低迷的煤電行業(yè)注入新的活力，也給能源安全和供需形勢增添了信心。
盛某指出：“當(dāng)前風(fēng)光大基地的配套電源可獲得50元/千瓦的容量費(fèi)用，雖然杯水車薪，但其代表了價(jià)格部門的改革態(tài)度與觀念轉(zhuǎn)變——只有鼓勵(lì)煤電不發(fā)電也能掙錢，才能鼓勵(lì)其愿意多投、愿意少發(fā)、愿意服務(wù)。”
保證煤電“口糧”也是電力供需形勢穩(wěn)中向好的充分必要條件。業(yè)內(nèi)人士建議，在受端地區(qū)建立煤炭保障基地，如在中東部和南方等受電地區(qū)，選擇煤炭消費(fèi)集中區(qū)、靠近煤炭運(yùn)輸鐵路和港口等地區(qū)，適當(dāng)布局一批煤炭儲(chǔ)配保障基地，從而更好地解決本地煤電因電煤供應(yīng)不足、電煤質(zhì)量差造成的非計(jì)劃停機(jī)、出力不足等問題，提升電力應(yīng)急保障能力。
要化解電力供需的結(jié)構(gòu)性矛盾，改革煤電價(jià)格機(jī)制是題中之義。“堅(jiān)持市場化方向，深化燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革。研究制定煤電兩部制電價(jià)機(jī)制，充分客觀反映煤電的電力支撐價(jià)值和調(diào)節(jié)能力價(jià)值。完善輔助服務(wù)分擔(dān)機(jī)制，積極推動(dòng)煤電機(jī)組‘三改聯(lián)動(dòng)’，引導(dǎo)煤電角色轉(zhuǎn)變。加快出臺政策扶持和金融支持政策，提升煤電企業(yè)融資能力，保障煤電企業(yè)穩(wěn)定經(jīng)營。”上述專家建議。
輔助服務(wù)市場主體日漸完整、品種逐漸豐富、與電能量市場緊密耦合，為提升電力可靠性奠定了基礎(chǔ)。為適應(yīng)新型電力系統(tǒng)主體多元、源網(wǎng)荷儲(chǔ)良性互動(dòng)的特征，提升電力系統(tǒng)可靠性和電能質(zhì)量，未來需要逐步將現(xiàn)貨電能量市場與輔助服務(wù)市場進(jìn)行聯(lián)合出清，提高市場運(yùn)行效率，優(yōu)化市場出清結(jié)果，調(diào)峰市場將被現(xiàn)貨交易替代。“同時(shí)，隨著高比例可再生能源接入，電力現(xiàn)貨市場價(jià)格水平被進(jìn)一步拉低，常規(guī)燃煤和燃?xì)獍l(fā)電機(jī)組的發(fā)電利用空間在一定程度上縮小、收益減少，長期看難以保證發(fā)電容量的充裕性。為保障電力安全供應(yīng)、實(shí)現(xiàn)發(fā)電容量成本回收，要適時(shí)推動(dòng)各類型機(jī)組參加的容量市場機(jī)制，以市場競爭的方式形成容量價(jià)格。”業(yè)內(nèi)專家說。
面對當(dāng)下的電力供需失衡之困，解決問題的核心之策是處理好政府和市場的關(guān)系，讓巿場在資源配置中起決定性作用，靠政策驅(qū)動(dòng)電力供需平衡不是長久之計(jì)。“原有規(guī)劃體制的制度性基礎(chǔ)已經(jīng)被動(dòng)搖，‘計(jì)劃生、市場養(yǎng)’將難以協(xié)調(diào)新供需形勢。面對新能源裝機(jī)快速增長、負(fù)荷仍然維持較高速度增長，疊加傳統(tǒng)電源由于運(yùn)營環(huán)境變化投資意愿不強(qiáng)的形勢，我國電力系統(tǒng)的可靠性在‘十四五’乃至更長一段時(shí)期內(nèi)將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。”上述專家說，“增強(qiáng)保供能力，首要的是改變按照電量空間規(guī)劃煤電的傳統(tǒng)規(guī)劃方式，將煤電等有效容量占比高的機(jī)組與高峰負(fù)荷增漲掛鉤。究其根本，需全面系統(tǒng)推進(jìn)電力市場化改革，讓有為政府和有效市場為供需匹配保駕護(hù)航。”
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2023年02期，作者:趙紫原
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