習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出“健全碳排放權(quán)市場(chǎng)交易制度”。建設(shè)全國(guó)碳市場(chǎng)和利用市場(chǎng)機(jī)制控制溫室氣體排放是貫徹黨中央國(guó)務(wù)院決策部署、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的重大制度創(chuàng)新實(shí)踐。2021年7月16日，全國(guó)碳市場(chǎng)正式上線運(yùn)行，首批納入電力行業(yè)，覆蓋了我國(guó)40%以上的化石燃料燃燒產(chǎn)生的二氧化碳排放，成為全球規(guī)模最大的碳市場(chǎng)。由于我國(guó)碳市場(chǎng)處于初期起步階段，面臨不少問(wèn)題和挑戰(zhàn)，需要通過(guò)更長(zhǎng)時(shí)間的市場(chǎng)探索和更多的市場(chǎng)主體參與，不斷完善碳市場(chǎng)建設(shè)。
為更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，中電聯(lián)在長(zhǎng)期參與全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，組織完成了“發(fā)電企業(yè)在全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行情況調(diào)研”報(bào)告，提出了相關(guān)建議，供政府決策和企業(yè)發(fā)展參考。
發(fā)電企業(yè)碳交易工作成效
政府部門高度重視全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)制度體系、技術(shù)規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能力建設(shè)等各項(xiàng)工作任務(wù)，形成了“配額分配—數(shù)據(jù)管理—交易監(jiān)管—執(zhí)法檢查—支撐平臺(tái)”一體化的管理框架。經(jīng)過(guò)一年多的運(yùn)行，總體來(lái)看，全國(guó)碳市場(chǎng)基本框架初步建立，價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制作用初步顯現(xiàn)，企業(yè)減排意識(shí)和能力水平得到有效提高，促進(jìn)企業(yè)減排溫室氣體和加快綠色低碳轉(zhuǎn)型的作用初步顯現(xiàn)。
全國(guó)碳市場(chǎng)整體運(yùn)行平穩(wěn)。截至2022年10月28日，累計(jì)成交量1.96億噸，其中，第一個(gè)履約期成交量1.79億噸。成交均價(jià)43.93元/噸，其中第一個(gè)履約期的成交均價(jià)為42.85元/噸。累計(jì)成交金額86.0億元，其中第一個(gè)履約期成交額76.6億元。全國(guó)碳市場(chǎng)以大宗協(xié)議交易為主，占80%以上。第一個(gè)履約期履約完成率99.5%，其中，央企履約完成率100%。
碳減排和碳交易認(rèn)識(shí)顯著增強(qiáng)。從開立賬戶、核算核查、配額測(cè)算、配額分配到上線交易和清繳履約的全過(guò)程，發(fā)電企業(yè)對(duì)碳市場(chǎng)、碳交易的全鏈條管理有了更加全面的認(rèn)識(shí)，并切身感受到碳市場(chǎng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)、管理的意義和影響。
煤電清潔高效利用持續(xù)推進(jìn)。推動(dòng)存量煤電節(jié)能改造、供熱改造、靈活性改造，淘汰低效率落后煤電機(jī)組，促進(jìn)能效水平進(jìn)一步提升。本次調(diào)研的100多家電廠案例，2021年單位火電發(fā)電量平均二氧化碳排放量862克/千瓦時(shí)，同比下降1.3%，降幅比行業(yè)高0.8個(gè)百分點(diǎn)。
碳排放管理效能進(jìn)一步提升。制度體系建設(shè)逐漸完善。制定碳交易管理制度，明確各級(jí)單位碳交易工作職責(zé)，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，理順工作流程。數(shù)據(jù)管理日趨規(guī)范。企業(yè)認(rèn)真執(zhí)行數(shù)據(jù)質(zhì)量控制計(jì)劃，加強(qiáng)碳排放數(shù)據(jù)體系化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化管理，進(jìn)一步提升了碳排放數(shù)據(jù)的精細(xì)化、準(zhǔn)確化、規(guī)范化。本次調(diào)查的五大發(fā)電集團(tuán)和九家地方電力集團(tuán)企業(yè)碳元素實(shí)測(cè)率從2018年的50%左右提高到2021年的100%。
減排成本降低渠道進(jìn)一步拓展。首個(gè)履約期允許企業(yè)使用CCER(國(guó)家核證自愿減排量)抵銷5%的應(yīng)清繳配額量，有利于降低單位發(fā)電量碳排放強(qiáng)度和控排企業(yè)履約成本，對(duì)新能源快速發(fā)展、增加新能源企業(yè)效益發(fā)揮了一定作用。另外，碳資產(chǎn)管理為企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型帶來(lái)機(jī)遇，對(duì)未來(lái)吸引資金技術(shù)投入到節(jié)能減碳、新能源方面起到重要作用。
低碳技術(shù)創(chuàng)新步伐進(jìn)一步加快。探索開展低碳技術(shù)研發(fā)與實(shí)踐，堅(jiān)持技術(shù)引領(lǐng)，加大大規(guī)模低成本碳捕集、封存與利用技術(shù)研發(fā)、示范與應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)減污降碳。
全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行存在的問(wèn)題
中國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，決定著全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)不可能一蹴而就，而是一個(gè)不斷發(fā)展完善的長(zhǎng)期工程，這就要求完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長(zhǎng)期的關(guān)系，分階段、有步驟地推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)。通過(guò)調(diào)研，從發(fā)電行業(yè)第一年參與的情況以及電力企業(yè)普遍反映的情況看，全國(guó)碳市場(chǎng)(發(fā)電行業(yè))存在的主要問(wèn)題如下：
一是配額分配過(guò)緊為火電企業(yè)帶來(lái)更大經(jīng)營(yíng)壓力。目前我國(guó)正處于規(guī)劃建設(shè)新型能源體系的進(jìn)程中，大量新能源接入電網(wǎng)后，由于新能源的隨機(jī)性、波動(dòng)性，使火電機(jī)組面臨更高的調(diào)峰要求。在現(xiàn)行市場(chǎng)形勢(shì)下，煤價(jià)長(zhǎng)期高位運(yùn)行、利用小時(shí)數(shù)偏低，煤電企業(yè)大面積虧損，且配額成本在電價(jià)中難以有效疏導(dǎo)至用戶，配額分配過(guò)緊會(huì)為火電企業(yè)帶來(lái)更大經(jīng)營(yíng)壓力?；鶞?zhǔn)線的收緊尺度和更新時(shí)間尚不明確。碳市場(chǎng)政策缺乏連續(xù)性，市場(chǎng)無(wú)法形成穩(wěn)定預(yù)期，企業(yè)難以決策，容易導(dǎo)致市場(chǎng)流動(dòng)性不足，增大企業(yè)履約難度?；鶞?zhǔn)線設(shè)置應(yīng)進(jìn)一步突出正向激勵(lì)作用。目前配額基準(zhǔn)線設(shè)置在鼓勵(lì)先進(jìn)機(jī)組的同時(shí)，兼顧了小機(jī)組和特殊機(jī)組的生存需要，但對(duì)大容量、高參數(shù)、低排放和深度調(diào)峰機(jī)組的正向激勵(lì)作用不夠。如，600兆瓦機(jī)組整體配額不足;燃?xì)鈾C(jī)組配額激勵(lì)不足;配額分配方案的負(fù)荷率修正系數(shù)僅對(duì)純凝機(jī)組適用，會(huì)出現(xiàn)部分大容量機(jī)組因供熱量較小導(dǎo)致相比純凝狀態(tài)下配額減少的問(wèn)題。碳市場(chǎng)覆蓋范圍相對(duì)單一。全國(guó)碳市場(chǎng)首個(gè)履約期僅納入發(fā)電行業(yè)，由于單一行業(yè)內(nèi)的企業(yè)在技術(shù)水平、要素結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)因素等方面較為相似，導(dǎo)致碳市場(chǎng)存在潛在的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，不利于全社會(huì)低成本減排的碳市場(chǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
二是基于碳實(shí)測(cè)的核算法難以應(yīng)對(duì)我國(guó)燃煤電廠煤質(zhì)不穩(wěn)定的客觀情況。與歐美電廠來(lái)煤穩(wěn)定且運(yùn)行期內(nèi)基本采用設(shè)計(jì)煤種的情況不同，我國(guó)燃煤電廠燃燒混煤是常態(tài)，檢驗(yàn)結(jié)果仍然是對(duì)實(shí)際碳含量的統(tǒng)計(jì)推斷。核查環(huán)節(jié)未充分發(fā)揮應(yīng)有作用。據(jù)企業(yè)反映，第三方機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)性，也或因核查費(fèi)用普遍不高等原因?qū)е潞瞬?ldquo;走過(guò)場(chǎng)”，影響核查應(yīng)有作用的發(fā)揮，企業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量未能全面得到提升，且增加管理環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)質(zhì)量管理有待加強(qiáng)。從中電聯(lián)對(duì)發(fā)電行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的分析情況看，重點(diǎn)排放單位的碳排放核查報(bào)告、核查結(jié)果存在單位熱值含碳量檢測(cè)不規(guī)范、數(shù)據(jù)計(jì)算有誤、供熱比計(jì)算有誤、排放報(bào)告編寫錯(cuò)誤等質(zhì)量問(wèn)題。
三是CCER抵銷機(jī)制尚未明確。目前政策已經(jīng)明確碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期可將CCER用于抵銷。但未來(lái)CCER抵銷機(jī)制的走向尚不明確，影響企業(yè)交易決策。另外，CCER開發(fā)自2017年暫停至今，經(jīng)過(guò)全國(guó)碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期，市場(chǎng)上的CCER供給量已遠(yuǎn)低于需求量。
相關(guān)建議
政策機(jī)制層面
盡快出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》。規(guī)范碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查和監(jiān)管的行為，明確各主體責(zé)任，對(duì)失信行為加大處罰力度。
盡快擴(kuò)大全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋范圍。從國(guó)家層面綜合考慮各行業(yè)減排空間和發(fā)展空間，統(tǒng)籌設(shè)定碳市場(chǎng)不同行業(yè)控排目標(biāo)。盡快納入其他具備條件的行業(yè)，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)的資源配置作用和價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)低成本減排的碳市場(chǎng)目標(biāo)。
建立配額分配長(zhǎng)效機(jī)制。一是充分考慮煤電企業(yè)在電力系統(tǒng)中的作用和實(shí)際經(jīng)營(yíng)困難，以強(qiáng)化中短期內(nèi)煤電基礎(chǔ)保障和應(yīng)急調(diào)峰的作用，穩(wěn)定能源供應(yīng)。將基準(zhǔn)線下調(diào)水平控制在合理范圍，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)。二是盡快明確配額分配相關(guān)政策，如，基準(zhǔn)線收緊尺度和更新的時(shí)間尺度、存量配額結(jié)轉(zhuǎn)原則等，以使企業(yè)有明確的市場(chǎng)預(yù)期，不斷激勵(lì)企業(yè)自發(fā)開展節(jié)能降碳。三是調(diào)整基準(zhǔn)線設(shè)置(如，補(bǔ)增600兆瓦等級(jí)基準(zhǔn)線、適當(dāng)調(diào)大燃?xì)鈾C(jī)組供電基準(zhǔn)值、擴(kuò)大負(fù)荷率修正系數(shù)適用范圍、調(diào)大低負(fù)荷時(shí)的負(fù)荷系數(shù)修正系數(shù)值)，以充分體現(xiàn)對(duì)大容量、高參數(shù)、低排放機(jī)組和深度調(diào)峰機(jī)組的正向激勵(lì)作用。四是設(shè)置配額調(diào)節(jié)機(jī)制，避免配額過(guò)松或過(guò)緊對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)運(yùn)行和對(duì)碳市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行帶來(lái)影響。
優(yōu)化碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)報(bào)告與核查機(jī)制。一是加快研究符合國(guó)情的缺省值法。以IPCC國(guó)家溫室氣體清單指南和我國(guó)省級(jí)溫室氣體清單中對(duì)不同煤種給出的單位熱值含碳量推薦值為參考依據(jù)，研究符合我國(guó)國(guó)情的單位熱值含碳量缺省值，從管理環(huán)節(jié)、管理成本、數(shù)據(jù)真實(shí)性等方面對(duì)缺省值法與實(shí)測(cè)法進(jìn)行對(duì)比分析，選擇有利于規(guī)范行為、提高效率、降低成本的科學(xué)管理路徑。二是鼓勵(lì)企業(yè)選擇在線連續(xù)監(jiān)測(cè)方法獲取二氧化碳排放數(shù)據(jù)。核算法和CEMS法都有系統(tǒng)誤差，相比人為因素誤差，系統(tǒng)誤差可以通過(guò)技術(shù)手段加以解決。而人為因素導(dǎo)致的誤差，由于其點(diǎn)多面廣、難以預(yù)測(cè)且管理難度大。CEMS已在燃煤電廠長(zhǎng)期普遍使用，在二氧化硫、氮氧化物、煙塵監(jiān)測(cè)中積累了大量經(jīng)驗(yàn)，并作為固定源環(huán)境執(zhí)法的依據(jù)。電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《火電廠煙氣二氧化碳排放連續(xù)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》(DL/T2376)也已經(jīng)出臺(tái)。建議鼓勵(lì)并認(rèn)可企業(yè)采用CEMS獲得的二氧化碳排放量數(shù)據(jù)。三是完善碳排放核查質(zhì)量管理體系建設(shè)。加大投入，加強(qiáng)管理，加強(qiáng)碳排放核查能力建設(shè)，真正發(fā)揮對(duì)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的監(jiān)督指導(dǎo)作用。
進(jìn)一步協(xié)調(diào)完善市場(chǎng)機(jī)制。面對(duì)電力清潔低碳轉(zhuǎn)型，針對(duì)不同電源類型、技術(shù)水平、發(fā)展階段，需要碳市場(chǎng)、綠電市場(chǎng)、CCER機(jī)制等多種機(jī)制協(xié)同優(yōu)化，統(tǒng)籌發(fā)揮政策合力，但要避免政策交叉和重復(fù)監(jiān)管。例如，通過(guò)電力市場(chǎng)將碳市場(chǎng)形成的碳價(jià)成本傳導(dǎo)至社會(huì)層面，從而使低碳發(fā)展的價(jià)值真實(shí)地體現(xiàn)在具體企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生產(chǎn)運(yùn)行中，促進(jìn)全社會(huì)低碳發(fā)展。盡早明確CCER抵銷機(jī)制規(guī)定，盡快明確準(zhǔn)入條件，重啟項(xiàng)目審批。
企業(yè)層面
高度重視碳市場(chǎng)對(duì)企業(yè)的轉(zhuǎn)型促進(jìn)作用。根據(jù)國(guó)家“雙碳”目標(biāo)，完善應(yīng)對(duì)氣候變化制度體系建設(shè)，規(guī)劃企業(yè)低碳發(fā)展戰(zhàn)略。一方面加快企業(yè)火電布局調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，另一方面促進(jìn)可再生能源發(fā)展，降低單位發(fā)電量碳排放強(qiáng)度。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈上下游的伙伴關(guān)系，與產(chǎn)業(yè)鏈合作伙伴、消費(fèi)者協(xié)力推動(dòng)建設(shè)產(chǎn)業(yè)低碳生態(tài)圈。
做好碳資產(chǎn)管理。強(qiáng)化碳資產(chǎn)管理的制度建設(shè)，搭建碳資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)平臺(tái)，提高企業(yè)精細(xì)化運(yùn)營(yíng)管理水平和數(shù)據(jù)質(zhì)量;探索實(shí)現(xiàn)企業(yè)碳管理系統(tǒng)與全國(guó)排污許可證信息管理平臺(tái)等國(guó)家系統(tǒng)的對(duì)接，減少重復(fù)填報(bào)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享;挖掘CCER減排潛力，開發(fā)CCER項(xiàng)目，拓展減排領(lǐng)域;積極利用碳金融工具，充分挖掘碳配額的金融價(jià)值，充分發(fā)揮金融在優(yōu)化資源配置的作用。
持續(xù)開展能力建設(shè)。通過(guò)多層級(jí)、分區(qū)域、分職責(zé)的培訓(xùn)加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高崗位人才碳管理能力。規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略，加快清潔能源技術(shù)、儲(chǔ)能技術(shù)、碳捕集碳利用技術(shù)的創(chuàng)新研發(fā)和示范項(xiàng)目的應(yīng)用布局，有效推動(dòng)綠色低碳發(fā)展。
行業(yè)協(xié)會(huì)層面
加快推動(dòng)建立發(fā)電行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理自律體系。組織制定有關(guān)行業(yè)規(guī)范，推動(dòng)督促電力企業(yè)守法守規(guī)參與碳市場(chǎng)。組織企業(yè)開展碳排放數(shù)據(jù)自查和互查，加強(qiáng)交叉檢驗(yàn)，預(yù)判數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)問(wèn)題，推動(dòng)問(wèn)題解決，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。
協(xié)助政府做好企業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督整改工作及人才培養(yǎng)體系建設(shè)。鑒于碳排放管理員新職業(yè)已納入職業(yè)分類大典，建議中電聯(lián)加快推進(jìn)碳排放管理員人才培養(yǎng)體系建設(shè)，建立健全職業(yè)能力評(píng)價(jià)機(jī)制，輔導(dǎo)企業(yè)貫徹落實(shí)碳市場(chǎng)規(guī)定，提升行業(yè)合規(guī)開展碳數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的能力。
探討依托行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立碳交易仲裁機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)碳排放交易中存在的問(wèn)題、障礙和企業(yè)間的糾紛以及開展異議復(fù)核等。
本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2022年12期
作者：中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)
課題組組長(zhǎng)：潘荔
成員單位：有關(guān)副理事長(zhǎng)單位
主筆人：石麗娜、楊帆、雷雨蔚、湯斌、李佩佩、曾媛
評(píng)論