在推進(jìn)中國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱“碳市場”）建設(shè)中，筆者常常感受到在政府部門、學(xué)界、企業(yè)界、金融界、民眾以及國際上對(duì)碳市場的關(guān)注者，對(duì)于中國推進(jìn)全國碳市場建設(shè)有種種不同看法。如有人擔(dān)心中國碳市場建設(shè)會(huì)影響到中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有人擔(dān)心碳市場對(duì)減碳的作用不大，不如用碳稅工具更有效，有人擔(dān)心碳市場運(yùn)行后與現(xiàn)有節(jié)能減排的政策產(chǎn)生矛盾，有人對(duì)已經(jīng)試點(diǎn)多年的省級(jí)碳市場與全國碳市場銜接產(chǎn)生疑問……即便是國家已經(jīng)明確首先納入發(fā)電行業(yè)——碳市場的主體，對(duì)于如何開展碳市場在法規(guī)政策層面、技術(shù)規(guī)范層面、具體操作層面也是問題多多。經(jīng)過對(duì)問題的初步分析，除了對(duì)碳市場缺乏必要的理論基礎(chǔ)和對(duì)實(shí)踐情況不了解外，大致可以分為四類情形：一是對(duì)國家推進(jìn)碳市場建設(shè)的戰(zhàn)略要求及具體框架不清楚；二是對(duì)中國推進(jìn)碳市場建設(shè)的工作情況（進(jìn)展）不清楚；三是對(duì)中國電力發(fā)展特點(diǎn)、碳市場建設(shè)特點(diǎn)不清楚；四是對(duì)節(jié)能減排政策、新能源發(fā)展政策與碳減排政策的整體情況不清楚。因此，有必要對(duì)中國碳市場建設(shè)的一些關(guān)鍵性問題進(jìn)行分析。
一、全國碳市場的建設(shè)不是要不要的問題，而是如何加快建設(shè)并運(yùn)行好的問題
2011年10月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳等7省市開展碳交易試點(diǎn)工作。2013年6月18日，深圳試點(diǎn)在全國7家試點(diǎn)省市中率先啟動(dòng)交易，經(jīng)過幾年試點(diǎn)實(shí)踐，7省市完成了試點(diǎn)工作，取得了豐富經(jīng)驗(yàn)。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》之（53）提出：“發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度……”。2014年9月，國家發(fā)展改革委印發(fā)國務(wù)院批復(fù)的《國家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》第七章第二節(jié)“建立碳交易制度”中，專門有“加快建立全國碳排放交易市場”“健全碳排放交易支撐體系”等?？钜蟆?015年4月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》之（二十三）提出：“推行市場化機(jī)制。建立節(jié)能量、碳排放權(quán)交易制度，深化交易試點(diǎn)，推動(dòng)建立全國碳排放權(quán)交易市場”。2015年6月，中國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交了《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)——中國國家自主貢獻(xiàn)》文件，提出了中國要在包括碳交易市場在內(nèi)的15個(gè)方面持續(xù)不斷地做出努力的承諾。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》之（四十二）提出：“深化碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，逐步建立全國碳排放權(quán)交易市場……”。2015年10月，中共十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出“建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度”。2015年10月，習(xí)近平主席在巴黎氣候變化大會(huì)開幕式上的講話提出“中國將把生態(tài)文明建設(shè)作為‘十三五’規(guī)劃重要內(nèi)容、……構(gòu)建低碳能源體系……、建立全國碳排放交易市場……”。2016年10月，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》之六“建設(shè)和運(yùn)行全國碳排放權(quán)交易市場”中提出“建立全國碳排放權(quán)交易制度。出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》及有關(guān)實(shí)施細(xì)則，各地區(qū)、各部門根據(jù)職能分工制定有關(guān)配套管理辦法，完善碳排放權(quán)交易法規(guī)體系”。2016年12月，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》之（三十四）中提出：“推進(jìn)碳排放權(quán)交易，2017年啟動(dòng)全國碳排放權(quán)交易市場”。2017年12月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》。2019年3月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》。據(jù)新華社北京2019年7月11日電，李克強(qiáng)總理在國家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上指出，要加快建立用能權(quán)、排污權(quán)和碳排放權(quán)交易市場。
之所以用較大篇幅準(zhǔn)確列出上述文件及要求，是想說明中國推進(jìn)碳市場建設(shè)不是倉促?zèng)Q定，不是權(quán)宜之計(jì)，不是含糊其辭，更不是空中樓閣！從筆者梳理掌握的文件看，中央政府部門及地方政府提出的與碳市場建設(shè)相關(guān)的要求和措施還有很多，難以一一列舉。僅從以上列出的有關(guān)文件就不難看出，中國碳市場建設(shè)有著堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)和國家承諾，有著長期的理論研究、國際經(jīng)驗(yàn)借鑒和國內(nèi)實(shí)踐基礎(chǔ)，有宏觀政策框架和中微觀制度措施……總之，中國在已經(jīng)開展了大范圍、長時(shí)間、多方式的碳試點(diǎn)基礎(chǔ)上，全國碳市場建設(shè)也進(jìn)入了實(shí)操階段。主要表現(xiàn)在：
一是政府部門積極推進(jìn)。2018年4月，應(yīng)對(duì)氣候變化工作職能由國家發(fā)展改革委調(diào)整至新組建的生態(tài)環(huán)境部，由生態(tài)環(huán)境部繼續(xù)推動(dòng)全國碳市場建設(shè)。公開資料顯示，已經(jīng)制訂完成了2016、2017年度碳排放數(shù)據(jù)報(bào)告與核查及排放監(jiān)測(cè)計(jì)劃、全國碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)方案，完善了全國碳市場重要機(jī)制設(shè)計(jì)、向有關(guān)方面征求碳配額分配方案意見等。2019年3月，生態(tài)環(huán)境部公開發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》，標(biāo)志著全國碳市場立法工作和制度建設(shè)取得了重要進(jìn)展，將為全國碳市場建設(shè)提供政策基礎(chǔ)和律法保障。
二是行業(yè)企業(yè)開始行動(dòng)。由于全國碳市場首先在發(fā)電行業(yè)展開，政府應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門非常重視發(fā)揮中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)（以下簡稱“中電聯(lián)”）的作用，在氣候變化職能調(diào)整前，國家發(fā)展改革委辦公廳就委托中電聯(lián)開展全國碳市場建設(shè)的相關(guān)工作；在職能調(diào)整后生態(tài)環(huán)境部氣候司繼續(xù)委托和指導(dǎo)中電聯(lián)開展相關(guān)工作。根據(jù)工作需要，中電聯(lián)密切與電力企業(yè)加強(qiáng)溝通和協(xié)作，在能力建設(shè)上，強(qiáng)化了電力行業(yè)低碳發(fā)展溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)和技術(shù)支撐平臺(tái)建設(shè)。在2009年成立電力行業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化中心、2011年成立以電力企業(yè)為主體的電力行業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化協(xié)調(diào)委員會(huì)和具有社會(huì)代表性的專家委員會(huì)、2015年成立以發(fā)電企業(yè)工作層為基礎(chǔ)的電力行業(yè)碳交易工作組的基礎(chǔ)上，2019年又成立電力行業(yè)低碳發(fā)展研究中心。在工作內(nèi)容上，在原來開展的碳市場及碳稅對(duì)電力行業(yè)影響研究、電力行業(yè)低碳發(fā)展路線圖研究、參與溫室氣體排放核算與報(bào)告要求（發(fā)電）部分的國家標(biāo)準(zhǔn)起草、二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系研究等工作的基礎(chǔ)上，又新開展了碳市場（發(fā)電行業(yè)）建設(shè)中的碳價(jià)機(jī)制研究、《發(fā)電企業(yè)碳排放權(quán)交易技術(shù)指南研究》《全國碳排放權(quán)交易信用體系研究》《煙氣在線連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)在火電廠碳排放監(jiān)測(cè)領(lǐng)域的應(yīng)用研究》等。對(duì)企業(yè)培訓(xùn)上，在氣候司指導(dǎo)下，編寫了碳排放權(quán)交易（發(fā)電行業(yè)）培訓(xùn)教材并開展了多方面的培訓(xùn)和工作研討。在協(xié)助政府方面，對(duì)相關(guān)法規(guī)政策提出了意見建議，重點(diǎn)參與了發(fā)電行業(yè)碳配額分配方案以及碳市場運(yùn)行測(cè)試方案的制定，已完成了《發(fā)電行業(yè)碳排放權(quán)交易市場運(yùn)行測(cè)試方案（征求意見稿）》，完成了自備電廠參與碳市場的調(diào)研工作。
二、時(shí)代背景和行業(yè)特點(diǎn)決定了全國碳市場（發(fā)電行業(yè)）的中國特色
縱觀國內(nèi)外碳市場，其建設(shè)情況和運(yùn)行模式不盡相同。我國試點(diǎn)省市碳市場設(shè)計(jì)各不相同，即使是較為成熟的歐盟碳市場其運(yùn)行機(jī)制也經(jīng)歷了多次調(diào)整，并在不斷完善中。這充分說明用一種碳市場模式不能包打天下。全國碳市場首先在發(fā)電行業(yè)開展，市場建設(shè)一定要符合國情，準(zhǔn)確把握我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的時(shí)代背景，與電力行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)。我國正處在歷史上最為廣泛而深刻的社會(huì)變革時(shí)期，處于近代以來最好的發(fā)展時(shí)期，處于全球治理體系和國際秩序變革加速推進(jìn)時(shí)期，處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，處在能源電力向清潔低碳、安全高效轉(zhuǎn)型的過程中，這一時(shí)代背景決定了全國碳市場的歷史定位和中國特色。
1、電力發(fā)展取得輝煌成就，電力供需總量均為世界最大且仍將持續(xù)增長，能源安全及可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)凸顯。
經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展，中國電力規(guī)模已為世界第一，同時(shí)，技術(shù)水平、能源效率、環(huán)保水平也進(jìn)入了世界先進(jìn)行列，總體上由電力小國、弱國發(fā)展為電力大國、強(qiáng)國。截至2018年底，全國全口徑發(fā)電裝機(jī)容量19億千瓦；1978～2018年，裝機(jī)容量增長33倍，裝機(jī)容量從2013年開始位列世界第一；2018年，人均裝機(jī)容量達(dá)1.36千瓦左右。全年全國發(fā)電量為6.99萬億千瓦時(shí)，中國發(fā)電量占全世界發(fā)電量約1/4，中國人均用電水平持續(xù)提高；1978～2018年，發(fā)電量增長27倍，全國發(fā)電量從2010年開始位列世界第一。解決了長期以來以電力短缺為主要特征的電力供需問題和14億人口大國的無電人口用電問題，創(chuàng)造了世界奇跡。然而，中國仍面臨發(fā)展不平衡不充分的突出問題，城鎮(zhèn)化率水平低、發(fā)展需求大，未來相當(dāng)長一段時(shí)期電力供需總量仍將持續(xù)增長。發(fā)電行業(yè)面臨能源安全、可持續(xù)發(fā)展等重大挑戰(zhàn)。
2 、發(fā)電行業(yè)不斷向清潔低碳方向轉(zhuǎn)變，碳市場規(guī)模將是世界上最大的碳市場，也是能效水平最高的碳市場。
從電力結(jié)構(gòu)看，非化石能源發(fā)電占比逐年提高，但煤電仍然是我國電力、電量的主體。
非化石能源發(fā)電占比提高。截至2018年底，火電裝機(jī)容量114408萬千瓦，占比60.2%（其中燃煤發(fā)電100835萬千瓦，還有約1%的余熱、余氣、生物質(zhì)能等非化石發(fā)電；煤電裝機(jī)占比從2010年66.9%下降到2018年53.0%）；2018年，火電發(fā)電量49249億千瓦時(shí)，火電發(fā)電量占比從2011年82.5%下降到2018年70.4%。我國水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電、核電等非化石能源發(fā)電裝機(jī)容量占比達(dá)到40.8%，發(fā)電量占比為30.9%。
火電機(jī)組結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。30萬千瓦及以上火電機(jī)組比例由1995年的27.8%增長至2018年的80.1%，提高了52.3個(gè)百分點(diǎn)。熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組的比例從2000年的13.3%提高到了2018年的43.6%。
碳排放強(qiáng)度持續(xù)下降。根據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)分析，2018年，火電機(jī)組平均供電煤耗為308克/千瓦時(shí)（凈效率為39.9%），火電二氧化碳排放強(qiáng)度約841克/千瓦時(shí)，比2005年下降19.4%；全部發(fā)電方式的二氧化碳排放強(qiáng)度約592克/千瓦時(shí)，比2005年下降30.1%。從2007年開始，中國煤電發(fā)電的碳排放強(qiáng)度開始低于美國、加拿大、澳大利亞、法國、英國等國家。以2005年的煤電碳排放水平為基準(zhǔn)進(jìn)行比較，2006～2018年，通過發(fā)展非化石能源、降低供電煤耗和線損率等措施，電力行業(yè)累計(jì)減少二氧化碳排放約137億噸，有效減緩了電力二氧化碳排放量的增長。其中，供電煤耗降低的貢獻(xiàn)率為44%，非化石能源發(fā)展貢獻(xiàn)率為54%。
雖然煤電裝機(jī)比重、火電發(fā)電量比重繼續(xù)下降，但當(dāng)前乃至未來一段時(shí)間煤電仍然是我國電力、電量的主體，中國電力仍然是一個(gè)巨大的高碳結(jié)構(gòu)體系。在初期被納入全國碳市場的電力企業(yè)約1700家，涉及二氧化碳年排放約30億噸，將是世界最大的碳市場，且因我國燃煤發(fā)電機(jī)組平均運(yùn)行年齡為12年左右，百萬千瓦機(jī)組平均運(yùn)行年齡5年左右，碳鎖定效應(yīng)明顯，以煤電為主的電源結(jié)構(gòu)使電力行業(yè)碳排放總量仍將增長，電力碳排放控制任重道遠(yuǎn)。
3、低比例煤炭利用水平，缺乏靈活性調(diào)節(jié)電源，電源電網(wǎng)不協(xié)調(diào)，煤電企業(yè)的大面積虧損，以及清潔能源發(fā)電消納困難等問題，增加了碳市場建設(shè)的難度和運(yùn)行的不確定性。
一是與中國煤電清潔高效發(fā)展相對(duì)應(yīng)，煤炭的總體清潔利用水平還較低，中國電煤消費(fèi)占煤炭消費(fèi)的比重平均約50%，美國91%、澳大利亞91%、德國80%、加拿大78%、英國73%、印度70%。
二是隨著風(fēng)電、太陽能發(fā)電為代表的新能源發(fā)電實(shí)現(xiàn)了超高速發(fā)展，裝機(jī)占比持續(xù)提高，但由于對(duì)電力轉(zhuǎn)型的整體性、系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)轉(zhuǎn)型的困難估計(jì)不足，應(yīng)對(duì)問題的措施不力，疊加了一定程度的新能源無序發(fā)展問題后，新能源發(fā)電利用率低的問題仍然嚴(yán)重，如果不從市場機(jī)制上解決問題，則將可能是一個(gè)長期性、反復(fù)性問題，新能源發(fā)展會(huì)受到制約。
三是煤炭價(jià)格多年運(yùn)行在高位，且由于部分地區(qū)在過去幾年甚至更早存在煤電及各種電源無序發(fā)展以及電網(wǎng)電源不協(xié)調(diào)問題，加之電力轉(zhuǎn)型等多種因素，煤電利用小時(shí)數(shù)持續(xù)下降，大面積煤電企業(yè)經(jīng)營困難，2018年全國火電企業(yè)虧損面接近50%，不僅影響到企業(yè)的生存和發(fā)展，也影響到低碳電力轉(zhuǎn)型。
四是電力系統(tǒng)優(yōu)化不夠。煤電機(jī)組的容量分布、地域分布、區(qū)域電網(wǎng)間分布不平衡，靈活性電源不夠，電源電網(wǎng)不協(xié)調(diào)，使電網(wǎng)大范圍優(yōu)化配置能源電力的作用發(fā)揮不充分，消納可再生能源的能力受限；電力需求側(cè)管理作用發(fā)揮不夠，尤其是需求側(cè)響應(yīng)方面短板明顯；高效煤電機(jī)組低效運(yùn)行，煤電替代散煤的作用發(fā)揮不充分，使煤電提效、降碳、改善環(huán)境質(zhì)量的作用發(fā)揮不充分。
以上有關(guān)中國碳市場的時(shí)代定位和中國能源電力轉(zhuǎn)型特色，是中國率先以發(fā)電行業(yè)為主體的全國碳市場建設(shè)模式區(qū)別于中國試點(diǎn)地區(qū)和國際上各類碳市場的根本原因。除了碳市場的基本功能和作用外，時(shí)代給中國碳市場建設(shè)提出新的試題：中國煤電機(jī)組平均能效水平和碳排放強(qiáng)度已達(dá)世界先進(jìn)，部分機(jī)組達(dá)到世界領(lǐng)先水平，碳市場如何進(jìn)一步挖掘煤電“低成本減碳”的空間？熱電聯(lián)供的能源利用總效率大于純發(fā)電機(jī)組，碳市場如何促進(jìn)熱電聯(lián)供的規(guī)模，加大替代散煤供熱的力度？碳市場如何促進(jìn)可再生能源電能的消納，體現(xiàn)出可再生能源低碳的價(jià)值？碳市場在促進(jìn)中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、電力系統(tǒng)優(yōu)化方面如何進(jìn)一步發(fā)揮作用？
三、配額科學(xué)、政策協(xié)調(diào)、主體協(xié)調(diào)、碳市場與電力市場協(xié)調(diào)是中國碳市場建設(shè)和平穩(wěn)運(yùn)行的關(guān)鍵所在
1 、配額科學(xué)，調(diào)整有方
碳市場是最能體現(xiàn)市場作用和政府作用結(jié)合緊密的機(jī)制。發(fā)揮好市場機(jī)制的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，是設(shè)計(jì)好碳市場的總原則。其中，配額分配是碳市場的核心，也是更好發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！斑m度從緊”配額已確定為中國碳市場建設(shè)的基本原則之一，也是業(yè)內(nèi)共識(shí)。理論和實(shí)踐都證明，沒有“從緊”的配額，就沒有市場活力或者市場的活躍度會(huì)降低。電力行業(yè)是基礎(chǔ)性、公用性行業(yè)，配額分配應(yīng)在不明顯增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，激發(fā)企業(yè)參與碳交易的積極性，保證一定的市場活躍度，促進(jìn)電力行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低企業(yè)碳減排成本。同時(shí)，由于中國火力發(fā)電技術(shù)水平和效率居世界領(lǐng)先水平，技術(shù)減排空間很小，要注意避免配額發(fā)放過緊的情況，否則會(huì)增大企業(yè)不合理的履約成本，嚴(yán)重影響到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，進(jìn)而影響到電力行業(yè)的安全穩(wěn)定運(yùn)行。建議在目前形成的電力行業(yè)基準(zhǔn)值配額分析方法共識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步凝聚共識(shí)，盡快確定配額分配方案。
現(xiàn)階段提出的碳交易配額分配方案可用于測(cè)試階段，目的是保障一定規(guī)模的電力企業(yè)實(shí)施交易。隨著碳交易的逐漸深入，要采用配額調(diào)整和調(diào)節(jié)機(jī)制，結(jié)合交易過程中暴露的問題，隨著MRV（二氧化碳監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查）體系的逐漸完善，逐步調(diào)整基準(zhǔn)線設(shè)置的精準(zhǔn)度和覆蓋面。
2 、政策協(xié)調(diào)，低碳統(tǒng)領(lǐng)
雖然碳市場政策工具不可能解決所有能源電力發(fā)展問題，但與能源總量控制、煤炭總量控制、能效考核、可再生能源發(fā)展、保障可再生能源消納等政策工具都十分密切。從問題導(dǎo)向出發(fā)，全國碳市場建設(shè)必須要考慮政策間的協(xié)調(diào)問題。
做好目標(biāo)協(xié)調(diào)。減排指標(biāo)體系要簡化，尤其是盡量減少定值約束性指標(biāo)。我們應(yīng)以我國向國際社會(huì)的承諾目標(biāo)為依據(jù)，確定我們的碳減排指標(biāo)體系，同時(shí)要根據(jù)應(yīng)對(duì)氣候變化形勢(shì)的發(fā)展、我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和碳減排進(jìn)展，研究更為科學(xué)的碳減排承諾目標(biāo)，并及時(shí)修訂相應(yīng)的碳減排指標(biāo)和目標(biāo)。一方面，能源領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的核心指標(biāo)是控制二氧化碳排放總量，且因?yàn)樘肌翱偭俊本哂小凹雍汀毙院涂山灰仔?，宏觀指標(biāo)制定應(yīng)盡可能向總量過渡。另一方面，我國正處在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，能源發(fā)展處于新的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，碳總量目標(biāo)也很難確定，則可以考慮具有一定彈性的總量目標(biāo)，或者用碳強(qiáng)度目標(biāo)過渡。
宏觀總量指標(biāo)向電力傳遞時(shí)，要考慮到電力轉(zhuǎn)型對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，考慮散燒煤炭轉(zhuǎn)換為電力時(shí)，雖然有利于提高能源總體效率和降低全社會(huì)碳排放的效果，卻增加了電力碳排放的總量。在碳指標(biāo)簡化、目標(biāo)明確的前提下，要加大政府部門在碳目標(biāo)上的整合力度，建議由應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門牽頭，統(tǒng)一制定與碳指標(biāo)、碳目標(biāo)相關(guān)的政策性文件。同時(shí)，應(yīng)大量減少與碳目標(biāo)相關(guān)的文件數(shù)量和層次，在碳總量目標(biāo)分解傳遞過程防止慣性層層加碼。
做好節(jié)能與減碳，可再生能源發(fā)展與減碳政策協(xié)調(diào)。目前來看，中國火電低碳發(fā)展與可再生能源發(fā)展是兩股道上跑的車，各走各的道，沒有建立起有效聯(lián)系。只是在電力市場化制度設(shè)計(jì)中采取了鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電的機(jī)制。碳市場初期也主要針對(duì)的煤電，可再生能源沒安排進(jìn)入碳市場。但是從碳市場的根本機(jī)制看，擴(kuò)大市場范圍和交易品種有利于活躍市場，并可以在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)低成本減碳。可以使企業(yè)不僅在煤電低碳發(fā)展上做文章、挖潛力，而且能夠通過電力結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)能源電力低碳轉(zhuǎn)型。這就需要進(jìn)一步研究可再生能源與火電共同在碳市場中運(yùn)行的機(jī)制。
與碳市場交叉較大的是能源總量控制、煤炭總量控制、能效控制政策。從簡單的邏輯關(guān)系看，好似污染排放、碳排放、廢水排放都與能源（煤炭）總量和能效水平有關(guān)，即所謂的污染物“同根”“同源”，所以認(rèn)為控制總量都可以從根本上解決問題。然而，現(xiàn)實(shí)中遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是這樣，粗放的生產(chǎn)和用能方式（如無污染控制治理措施的散燒煤等）的確是這樣。我國實(shí)施了10多年的高強(qiáng)度污染控制要求，傳統(tǒng)的工業(yè)污染源尤其是電力行業(yè)污染控制水平已世界領(lǐng)先，二氧化硫、氮氧化物和顆粒物可以通過脫硫、脫硝、除塵等末端治理技術(shù)措施直接去除。如中國燃煤電廠年用原煤約20億噸，二氧化硫污染的年產(chǎn)生量近4000萬噸，但排放到環(huán)境中的量約100萬噸，因?yàn)橥ㄟ^脫硫裝置98%的二氧化硫得到脫除，氮氧化物的95%、顆粒物的99.95%也得到脫除。此外，大氣污染物對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響與溫室氣體導(dǎo)致氣候變化的影響，內(nèi)在機(jī)制有本質(zhì)不同，影響范圍、影響后果也顯著不同。由于污染物排放總量與環(huán)境質(zhì)量的影響是非線性關(guān)系，且與影響區(qū)域的環(huán)境容量密切相關(guān)，不能簡單將煤電總量控制或者污染物排放總量與改善環(huán)境質(zhì)量直接掛鉤，也不宜采取與環(huán)境質(zhì)量改善無關(guān)的大范圍污染物排放權(quán)交易。而溫室氣體對(duì)氣候變化的影響與碳排放總量密切相關(guān)，且從理論上講可進(jìn)行全球范圍的排放量交易，所以更適合于進(jìn)行大范圍的排污權(quán)交易。綜合以上分析，對(duì)電力燃煤采用能源總量、污染排放總量控制，尤其是“一刀切”式的層層分解總量目標(biāo)的方式已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候，否則，不能實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的高質(zhì)量、高效益發(fā)展的要求。采用碳市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)全社會(huì)低成本減排是國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和措施，應(yīng)當(dāng)以此為統(tǒng)領(lǐng)，優(yōu)化能源總量和能效控制政策。多策并舉應(yīng)是針對(duì)不同的對(duì)象，切不可對(duì)特定控制對(duì)象（發(fā)電企業(yè)）采用多策并舉，不可將控制煤炭變成了控制電煤，不然不能實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)，還勞民傷財(cái)，得不償失。
排污許可“一證式”管理與碳排放管理協(xié)調(diào)。應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門轉(zhuǎn)隸至生態(tài)環(huán)境部后，有利于將控制溫室氣體排放納入生態(tài)環(huán)境部的管理體系。當(dāng)前，對(duì)于火電廠的污染排放管理，國家推進(jìn)排污許可“一證式”管理制度，二氧化碳與其他煙氣污染物都是燃燒產(chǎn)生，且同在一個(gè)煙道，對(duì)其排放管理好似理所當(dāng)然地納入這個(gè)體系。然而，這是一個(gè)必須高度慎重決策的重大事項(xiàng)。因?yàn)槎趸寂c常規(guī)大氣污染物的性質(zhì)、對(duì)環(huán)境的影響、處置或治理方式都不相同。常規(guī)污染物是對(duì)環(huán)境質(zhì)量（環(huán)境中污染物濃度）產(chǎn)生影響，影響的空間范圍主要在局地、區(qū)域，影響時(shí)間尺度為小時(shí)、日、年，排放核算尺度為小時(shí)，核算對(duì)象主要是排放濃度，污染影響與污染氣象特征密切相關(guān)，工程治理措施廣泛應(yīng)用。而二氧化碳是溫室氣體，影響范圍是全球的，核算時(shí)間尺度為年但影響時(shí)間尺度以百年計(jì)，核算的對(duì)象為總量，受技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件影響，碳捕集、利用、封存（CCUS）的工程措施在現(xiàn)階段無法大規(guī)模推廣。如果將現(xiàn)行的用于固定源污染物控制“一證式”管理手段，機(jī)械套用在二氧化碳管理、尤其是碳市場的管理上是難以適用的。應(yīng)當(dāng)針對(duì)二氧化碳排放特性和影響特性以及碳市場建設(shè)和運(yùn)行的需要，提出適用于二氧化碳管理和監(jiān)督的制度。
3 、主體協(xié)調(diào)，企業(yè)為重
毫無疑問，碳排放控制、碳市場建設(shè)是影響到經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境平衡的大事，涉及到中央政府各部門之間的協(xié)調(diào)，中央和地方之間的協(xié)調(diào)，發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)以及企業(yè)集團(tuán)和企業(yè)間的協(xié)調(diào)。因此政策的出臺(tái)、碳市場建設(shè)及運(yùn)行，必須發(fā)揮合力，共同推進(jìn)。由于電力工業(yè)的基礎(chǔ)性、公用性、網(wǎng)絡(luò)性、技術(shù)性等特點(diǎn)和二氧化碳排放影響與地域無關(guān)的特點(diǎn)，初期由發(fā)電行業(yè)構(gòu)成的碳市場建設(shè)，在政府層面重點(diǎn)是做好中央層面氣候變化主管部門、發(fā)展改革部門、能源行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容是與低碳發(fā)展相關(guān)的目標(biāo)、政策一致性，碳配額的確定，碳市場與電力市場的協(xié)調(diào)。
在行業(yè)層面重點(diǎn)是做好電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)間的協(xié)調(diào)，集團(tuán)公司與所屬企業(yè)之間的協(xié)調(diào)。全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)關(guān)系到整個(gè)電力系統(tǒng)，需要電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)甚至電力用戶積極參與，發(fā)揮各自作用。全國碳市場啟動(dòng)后，并隨著電力市場改革的深入推進(jìn)，必然會(huì)對(duì)發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生影響，保障復(fù)雜環(huán)境下電力系統(tǒng)安全的重任將落到電網(wǎng)企業(yè)。此外，隨著碳減排目標(biāo)的明確、碳市場建設(shè)的推進(jìn)，將會(huì)對(duì)以往電網(wǎng)調(diào)度規(guī)則產(chǎn)生影響，發(fā)現(xiàn)更加適合碳市場和電力市場的調(diào)度規(guī)則，發(fā)揮電網(wǎng)在電力電量調(diào)度配置和保障電力系統(tǒng)安全的重要作用。因此，全國碳市場建設(shè)需要整個(gè)電力系統(tǒng)積極參與，發(fā)揮各自基礎(chǔ)性、決定性作用。
電力企業(yè)作為碳市場參與主體，面對(duì)復(fù)雜的新機(jī)制僅靠簡單理解和被動(dòng)適應(yīng)是不夠的，碳市場運(yùn)行后必然與電力市場不斷融合，二者共同作用，會(huì)在很大程度上改變傳統(tǒng)電廠運(yùn)行模式和盈利模式。應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)碳市場能力建設(shè)相關(guān)培訓(xùn)，盡快掌握碳市場的機(jī)制和方法，通過基礎(chǔ)建設(shè)和模擬運(yùn)行，熟練掌握碳交易工具，并將碳市場與電力市場統(tǒng)籌考慮，使企業(yè)低成本碳配額履約與企業(yè)的總體效益結(jié)合起來。電力集團(tuán)公司應(yīng)當(dāng)發(fā)揮總體優(yōu)勢(shì)，在集團(tuán)層面統(tǒng)籌碳市場建設(shè)，使國家碳市場建設(shè)的有關(guān)要求在企業(yè)落到實(shí)處，并通過碳市場的作用，努力降低集團(tuán)公司整體低碳發(fā)展成本。
4 、市場協(xié)調(diào)，傳導(dǎo)順暢
一是價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制協(xié)調(diào)。國家開展碳交易以市場機(jī)制推動(dòng)節(jié)能減排，建議建立碳市場和電力市場聯(lián)動(dòng)機(jī)制，碳成本反映在電價(jià)中。按照碳市場的初步設(shè)想，全國碳市場初期以免費(fèi)發(fā)放配額為主，之后免費(fèi)發(fā)放比例逐年下降，火電企業(yè)承擔(dān)的排放成本將越來越高。并網(wǎng)火電企業(yè)是公共服務(wù)企業(yè)，發(fā)出的電提供給社會(huì)，生產(chǎn)成本應(yīng)該逐步傳導(dǎo)給能源消費(fèi)者，而不是電力企業(yè)單獨(dú)承擔(dān)。
二是電力市場中的低碳措施要與碳市場協(xié)調(diào)。在沒有碳市場條件下，電力市場中有關(guān)節(jié)能減排的要求具有合理性。如在中發(fā)9號(hào)文中，將“堅(jiān)持節(jié)能減排”作為基本原則之一。提出要積極開展電力需求側(cè)管理和能效管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高發(fā)展質(zhì)量和效率，提高可再生能源發(fā)電和分布式能源系統(tǒng)發(fā)電在電力供應(yīng)中的比例等要求。在具體要求中提出：“按照接入電壓等級(jí)，能耗水平、排放水平、產(chǎn)業(yè)政策以及區(qū)域差別化政策等確定并公布可參與直接交易的發(fā)電企業(yè)、售電主體和用戶準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”，“進(jìn)一步完善和創(chuàng)新制度，支持環(huán)保高效特別是超低排放機(jī)組通過直接交易和科學(xué)調(diào)度多發(fā)電”。在配套的文件《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改運(yùn)行〔2015〕518號(hào)）提出：“煤電機(jī)組進(jìn)一步加大差別電量計(jì)劃力度，確保高效節(jié)能環(huán)保機(jī)組的利用小時(shí)數(shù)明顯高于其他煤電機(jī)組，并可在一定期限內(nèi)增加大氣污染物排放濃度接近或達(dá)到燃?xì)廨啓C(jī)組排放限值的燃煤發(fā)電機(jī)組利用小時(shí)數(shù)”。當(dāng)碳市場建立好之后，這些規(guī)定應(yīng)當(dāng)重新調(diào)整甚至取消，否則碳市場的作用將難以甚至無法發(fā)揮。
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