自2015年3月本輪電力體制改革正式啟動，一轉(zhuǎn)眼時間已經(jīng)過去了五年。在“十三五”正在收官、“十四五”即將啟航的時刻，我們有必要認(rèn)真回顧本輪電改取得的成就、反思存在的問題、審視面臨的困難、展望后續(xù)努力的方向。
對于電改的成效，最直觀的感受是電價。本文將從電價視角，觀察本輪電改以來的電價水平、電價機制、電價外成本等進展和問題，并對一些關(guān)鍵問題提出建議。
從電價水平看本輪電改
電價水平顯著降低
本輪電改以來，我國電價總體水平明顯降低。一般工商業(yè)電價下降最為明顯，全國平均降低超過20%。電價水平的降低對于支持實體經(jīng)濟，特別是中小企業(yè)的生存和發(fā)展發(fā)揮了積極作用。
近年來電價水平的降低，主要歸功于兩方面的因素：
一是上網(wǎng)電價降低。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，電力出現(xiàn)了供過于求的局面。在這種形勢下開展電力交易，發(fā)電行業(yè)會降低利潤甚至虧損，市場交易價格自然會降低。
二是稅費降低。近兩三年來，國家出臺了一系列政策，大幅度降低了增值稅、政府性基金及附加等。
各類用戶之間的交叉補貼得到了改善，但仍然嚴(yán)重
本輪電改顯著降低了一般工商業(yè)電價。一些省區(qū)甚至出現(xiàn)了一般工商業(yè)電價和成本倒掛的情況。
大工業(yè)、居民和農(nóng)業(yè)用電價格這五年來變化不大。2019年甚至還出現(xiàn)了大工業(yè)用電不含稅電價不降反升的情況，原因是電網(wǎng)企業(yè)增值稅稅率從16%調(diào)整為13%形成的降價空間全部用于降低一般工商業(yè)電價，而大工業(yè)用戶含稅電價不變，由此造成了大工業(yè)用電不含稅電價升高。
各電壓等級之間的交叉補貼沒有改善
由于長期以來交叉補貼的影響，我國普遍存在高壓用電對低壓用電的補貼，結(jié)果就是高壓電價過高，而低壓電價偏低。
這個問題本來是原有電價機制(目錄電價)的問題，但由于在核定第一個監(jiān)管周期輸配電價時，考慮了與目錄電價的“銜接”，導(dǎo)致這個問題也被帶到了輸配電價中。
這個問題正是當(dāng)前諸多問題的根源，例如：轉(zhuǎn)供電屢禁不止，甚至愈演愈烈。由于電壓等級之間的價差過低，造成了電網(wǎng)企業(yè)只愿意投資建設(shè)高壓輸電設(shè)施，低壓配電設(shè)施往往是電力用戶被迫自己投資建設(shè)，部分無力承擔(dān)這些投資的電力用戶只能找已建設(shè)了配電設(shè)施的用戶接電，于是形成了轉(zhuǎn)供電;增量配電改革試點項目已推四批，但鮮有成功案例。同樣是因為電壓等級之間的價差過低，而配電企業(yè)收取的配電價格又無法超越這個價差，導(dǎo)致了全國性的增量配電業(yè)務(wù)改革停滯;進一步扭曲輸配電價，導(dǎo)致惡性循環(huán)。由于電網(wǎng)不愿意投資低壓配電設(shè)施，導(dǎo)致電網(wǎng)準(zhǔn)許成本中低壓配電成本偏低，從而導(dǎo)致核定的輸配電價在電壓等級之間的價差偏低，進而引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)避免投資低壓配電設(shè)施，最終形成了惡性循環(huán)。
從電價機制看本輪電改
新的電價機制已基本成型
本輪電改最核心的目標(biāo)就是建立“市場交易價格+輸配電價”這個新的電價形成機制。“市場交易價格”是通過市場競爭來發(fā)現(xiàn)電能的價格，這部分價格反映的是電能的供需平衡情況，可能是快速變化的;而“輸配電價”則是由監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)規(guī)則來核定，這部分情況反映的是電網(wǎng)企業(yè)合理的輸配電成本(一般還要考慮其合理收益)，在一段時期內(nèi)保持穩(wěn)定。
當(dāng)前這個目標(biāo)已經(jīng)基本實現(xiàn)：一是在“市場交易價格”方面，全國各省區(qū)基本都建立了電力交易中心，2019年市場化交易電量在總用電量中的占比已經(jīng)超過30%;幾個試點省份的電力現(xiàn)貨市場均已開展了試結(jié)算，很快就能正式運行;二是在“輸配電價”方面，2016年至2017年，《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法(試行)》、《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法(試行)》和《跨省跨區(qū)專項工程輸電價格定價辦法(試行)》相繼出臺，2017年全國各省區(qū)基本都核定了輸配電價，新監(jiān)管周期的輸配電價也即將公布并從今年開始實施。
當(dāng)前，新舊兩套電價機制在雙軌運行，因為工商業(yè)用電中仍有部分用戶未參與電力交易，仍然在沿用目錄電價。如果國家發(fā)改委去年底印發(fā)的《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價格規(guī)〔2019〕1658號)中提出的“基準(zhǔn)價+浮動”機制能按計劃在2020年落地，屆時所有的經(jīng)營性用電量都會基于新的電價機制，只是其中的“市場交易價格”采用“基準(zhǔn)價+浮動”機制形成而已。
原電價機制(目錄電價)的影響仍廣泛存在
一方面由于目錄電價已經(jīng)根深蒂固，再加上“降電價”需要一個“錨”來參照，即使對于已經(jīng)參與了電力市場交易的用電，目錄電價的“身影”仍隨處可見，例如：為了讓電力用戶體驗到降電價的“獲得感”，很多省區(qū)在電力市場交易的電費結(jié)算環(huán)節(jié)并沒有采用新的電價機制(沒有采用核定的輸配電價)，而是采用“價差”模式，在原有目錄電價上浮動;經(jīng)過多輪降價后，當(dāng)前一般工商業(yè)用電目錄電價較低，在一些地方已經(jīng)低于新電價機制形成的價格，這會阻礙一般工商業(yè)用戶進入電力市場參與交易;原有的目錄電價中有峰谷分時電價、豐枯季節(jié)電價等，新的價格機制無法與這些價格“銜接”，同樣導(dǎo)致部分用戶不愿意進入電力市場，甚至呼吁加大峰谷電價的價差。
行政干預(yù)電價有增無減
盡管“使市場在資源配置中起決定性作用”、“形成主要由市場決定能源價格的機制”是本輪電改的指導(dǎo)思想，而且新的電價形成機制也已經(jīng)基本成型，但“看得見的手”仍在直接干預(yù)電價，甚至比本輪電改前更加頻繁。當(dāng)前一些地方政府直接干預(yù)電價的主要方式包括：為了滿足“去落后產(chǎn)能”等宏觀調(diào)控的需要，通過制定“綠色發(fā)展電價”、“差別電價”和“階梯電價”等政策，人為地對不同用戶征收不同電價;為了招商引資來拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，各地競相打造“電價洼地”，對部分用戶承諾超低電價;為了推動“棄水”消納、“煤改電”等，部分地區(qū)不斷出臺各種“優(yōu)惠”、“減免”、“階段性降低電價”措施，人為扭曲電價。
從電價外電力成本看本輪電改
“獲得電力成本”顯著降低
除按照電價向電網(wǎng)企業(yè)支付電費以外，工商業(yè)企業(yè)往往還需要自行投資建設(shè)外線接電工程及相關(guān)設(shè)施。這些設(shè)施的成本(如折舊和運維費用)在電價之外，但同樣是企業(yè)需要承擔(dān)的電力成本，有時占的比重還很高。
如果上述設(shè)施由電網(wǎng)企業(yè)投資建設(shè)，用戶只需在辦理接電(業(yè)擴)時向電網(wǎng)企業(yè)繳納費用，這筆費用就是“獲得電力成本”。
為了推動營商環(huán)境的改善，“獲得電力成本”近年來逐漸受到重視。隨著本輪電力體制改革的推進，部分電網(wǎng)企業(yè)開始將投資界面延伸到用戶規(guī)劃用電的紅線甚至紅線以內(nèi)，電力用戶“獲得電力成本”顯著降低。
硬性降低“獲得電力成本”正在造成新的交叉補貼
為了提高“獲得電力”指標(biāo)的評分，部分地區(qū)硬性降低“獲得電力成本”，甚至直接降到0。
由于輸配電是管制性業(yè)務(wù)，如果用戶不自行投資建設(shè)其接電設(shè)施，也不足額承擔(dān)其“獲得電力成本”，相關(guān)成本都會被計入電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本，最終由全體電力用戶共同分?jǐn)?，最終造成新的交叉補貼。
不忘初心 電改再出發(fā)
電改不能單純追求降電價
降低電價水平，特別是工商業(yè)電價水平，是本輪電改的初心之一。但電價的降低應(yīng)該是新的電價形成機制建立以后的自然結(jié)果，而不能是直接手段。如果目標(biāo)單純是降低電價，那只需要一份行政命令就夠了，根本不需要花費多年的時間和大量的人力物力來推動電力體制改革。
實際上，隨著新能源發(fā)電滲透率上升，調(diào)峰燃氣機組、儲能等設(shè)施的裝機規(guī)模必然上升，其昂貴的發(fā)電和備用成本將對我國的電價水平帶來非?，F(xiàn)實的上漲壓力。
我們應(yīng)正確看待電價的浮動，避免一些因擔(dān)心電價的正常浮動而干預(yù)電價或電價形成機制的做法，例如：避免為電力市場交易設(shè)置過低的限價。既然電價要由市場決定，那么隨著市場中供需的變化，電價的浮動就是正常的、必然的。電價的短時間上升，甚至超過原來的電價水平，都正是電力商品屬性的表現(xiàn)。高電價同時也是一種經(jīng)濟信號，能引導(dǎo)投資進入，從而在長期上保持電價水平的穩(wěn)定;避免原有目錄電價對電價改革的負面影響。在經(jīng)營性用電全部進入市場或者參與“基準(zhǔn)價+浮動”機制后，應(yīng)盡快徹底取消工商業(yè)目錄電價，結(jié)束電價的雙軌制;對于不參與或者退出電力市場的用戶，應(yīng)適用保底供電價格(保底供電價格比新價格機制形成的電價高);避免隨意調(diào)整電價。如果在特定時期、特定區(qū)域、特定行業(yè)或者特定用戶群體需要補貼，我們應(yīng)該做的是直接補貼，而不是扭曲電價;如果的確需要通過電費這個繳費渠道來補貼，也應(yīng)該在電費單上明確、單獨列出;避免因短期降電價需求影響長期監(jiān)管機制的嚴(yán)肅性。由于當(dāng)前面臨嚴(yán)峻的降電價壓力，當(dāng)前版本的《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》和《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》中存在一些短期看能降電價，但長期看副作用更多的規(guī)定。
理順電價形成機制才是本輪電改的核心目標(biāo)
新的電價形成機制已經(jīng)建立，但遠未理順，因為交叉補貼這個“老大難”問題還依然存在。9號文部署的28項重點工作中第3項就是“妥善處理電價交叉補貼”，這也從側(cè)面反映了交叉補貼問題的重要程度和困難程度。
對于當(dāng)前存在的比較嚴(yán)重的兩類交叉補貼，我們應(yīng)分別妥善處理：
一是大工業(yè)用電補貼居民和農(nóng)業(yè)用電。處理這類交叉補貼的關(guān)鍵是適當(dāng)提高居民用電價格，因為我國的居民用電價格不僅低于成本，也遠低于大多數(shù)國家。為了減少對低收入人群的影響，提高居民用電價格可以采用拉大階梯電價的電價差等方式;二是高電壓用電補貼低電壓用電。處理這類交叉補貼的關(guān)鍵是不再要求輸配電價與原目錄電價“銜接”，輸配電價依據(jù)各電壓等級的實際供電成本核定。如果由于長期電價扭曲導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)中低壓配電資產(chǎn)過少，核定輸配電價時可以采用“典型電網(wǎng)模型”等方法，逐步將扭曲的輸配電價回歸到正常水平。
新的電價形成機制難以理順的另外一個因素，是原有目錄電價的干擾。只有徹底廢止工商業(yè)用電的目錄電價，各界翹首以盼的分時輸配電價、可選擇的輸配電價套餐、乃至三部制輸配電價等創(chuàng)新價格機制才可能出現(xiàn)，售電側(cè)市場才可能真正形成。
“管住中間”是本輪電改是否成功的關(guān)鍵
發(fā)達國家的電力體制改革經(jīng)驗表明，輸配電環(huán)節(jié)實現(xiàn)公平開放且受到嚴(yán)格監(jiān)管，是有效的電力市場得以形成的前提。也就是說，只有“管住了中間”，“放開兩頭”才有實際意義。
然而，從這五年來的實際情況看，“管住中間”做得明顯不夠，電網(wǎng)企業(yè)往往既是運動員又是裁判員，電力交易中心的電力交易結(jié)果經(jīng)常得不到執(zhí)行。時隔五年，國家發(fā)改委、國家能源局還在印發(fā)《關(guān)于推進電力交易機構(gòu)獨立規(guī)范運行的實施意見》的通知(發(fā)改體改〔2020〕234號)，目標(biāo)是在今年內(nèi)實現(xiàn)電力交易機構(gòu)的獨立規(guī)范運行。“管住中間”的難度，由此可見一斑。
“管住中間”，除了支撐“放開兩頭”之外，同樣重要的是通過對電網(wǎng)企業(yè)的有效監(jiān)管來降低輸配電價。實際上，如果要繼續(xù)挖掘降電價的潛力，發(fā)電環(huán)節(jié)讓利已經(jīng)難以為繼，而輸配電環(huán)節(jié)的效率還有提升空間。
加強對輸配電環(huán)節(jié)的監(jiān)管，應(yīng)從以下幾個方面著手：
一是分開監(jiān)管輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)同時經(jīng)營輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)沒有問題，但由于輸電業(yè)務(wù)和配電業(yè)務(wù)的性質(zhì)非常不同，對應(yīng)的監(jiān)管方式(甚至監(jiān)管機構(gòu))都會不同，因此一定要將這兩項業(yè)務(wù)分開;二是推行特許經(jīng)營制度。不論是對于增量配電業(yè)務(wù)，還是存量的配電業(yè)務(wù)，都應(yīng)該明確電網(wǎng)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，并通過特許經(jīng)營合同來明確經(jīng)營期限、經(jīng)營者責(zé)任、退出機制等，否則有效的監(jiān)管無從談起;三是加強監(jiān)管能力建設(shè)。在原電監(jiān)會撤銷后，我國輸配電業(yè)務(wù)的監(jiān)管職能分散到了能源、價格、經(jīng)信、能監(jiān)局(辦)等多個機構(gòu)，且存在政監(jiān)不分、監(jiān)管權(quán)力交叉、監(jiān)管信息孤島等體制問題。要實現(xiàn)對輸配電業(yè)務(wù)的有效監(jiān)管，最好是建立有足夠權(quán)限、獨立、綜合的監(jiān)管機構(gòu)，還應(yīng)建立公眾參與監(jiān)管的機制。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年04期，作者系北京先見能源咨詢有限公司聯(lián)合創(chuàng)始人、副總裁
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