被叫停的屋頂光伏“圈地運動”

整縣屋頂光伏背后，地方政府、國企、央企、民企利益交織其中，如何在試點落地是一個復雜的系統(tǒng)工程

　　被叫停的屋頂光伏“圈地運動”

　　僅僅培訓三天后，吳勇成為河南鄧州一家分布式戶用光伏企業(yè)經銷商的安裝工。這是今年10月，此時，屋頂分布式光伏生意已在鄧州悄然升溫，一位在當?shù)刈隽怂哪甓辔蓓敼夥钠髽I(yè)負責人告訴《中國新聞周刊》，今年以來，鄧州做屋頂光伏的企業(yè)越來越多，還來了三家外省大公司。

　　吳勇不懂光伏，但從末端感知到了行業(yè)冷暖。10月，他每周的工作被排滿，每天在不同的村里裝設備，農戶的屋頂一般能裝30塊左右太陽能光伏板，三個安裝工一天能搞定。但到了11月，訂單開始減少，他經常做一天歇三天。12月幾乎沒了訂單，經銷商告訴吳勇，沒活干是因為上游材料缺貨。

　　當?shù)匚蓓敼夥椖坑隼洌€有另一個“打擊”。11月1日，鄧州市發(fā)改委發(fā)布通知，暫停全市范圍內利用自己屋頂自行投資的屋頂光伏項目工作，全市范圍內屋頂資源開發(fā)建設工作，由市級統(tǒng)籌，統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施。不只是鄧州，今年6月以來，河南靈寶市、南陽鎮(zhèn)平縣，河北隆堯縣、衡水故城縣，廣東韶關市，湖南常德市，浙江省縉云縣，福建南安市，山西太原婁煩縣等超過10個縣市暫停光伏項目備案。

　　今年6月，國家能源局推進屋頂分布式開發(fā)試點申報后，央企、國企以及大的民營光伏企業(yè)紛紛“跑馬圈地”，與眾多縣市簽訂合作協(xié)議，開發(fā)整縣屋頂光伏，意圖抓住萬億大市場的風口。“暫停令”無疑給這場賽跑敲了警鐘——整縣屋頂光伏背后，地方政府、國企、央企、民企利益交織其中，如何在試點落地是一個復雜的系統(tǒng)工程。

　　出現(xiàn)“拿到錢就跑路”的情況

　　今年6月，國家能源局啟動整縣(市、區(qū))推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點申報，開發(fā)屋頂分布式光伏的潛力。9月，國家能源局確定676個試點縣(市、區(qū))，占全國縣級單位的 24%。

　　位于豫西南的省轄縣級市鄧州，是河南省66個試點之一。鄧州市發(fā)改委分管能源的負責人介紹，鄧州市是農業(yè)大市，有626個村，全年光照時間在1000小時左右。這個數(shù)字不算突出，但一位不愿具名的國內大型光伏企業(yè)市場經理向《中國新聞周刊》介紹，山東、河北、河南是屋頂光伏資源稟賦比較好的地區(qū)，日照時間并非第一考量，更重要的是有足夠多的屋頂，以及上網電價優(yōu)勢。

　　一般來說，只要和戶主達成協(xié)議，光伏企業(yè)將戶主身份證復印件、房產證、安裝意向合同等資料遞交給地方發(fā)改委申請備案，通過后便可安裝，再經過國家電網驗收，并網發(fā)電，拿到補貼。目前，備案這一步在鄧州被叫停。此外，今年6月以來，河南、河北、廣東、湖南、浙江、福建、山西的一些試點縣市均發(fā)布通知，暫緩境內屋頂分布式光伏項目備案和并網申請。

　　但國家能源局曾公開回應，不得以開展試點為由暫停、暫緩現(xiàn)有項目立項備案、電網接入等工作。多地在落實政策時，與國家能源局倡導的原則沖突，讓屋頂分布式光伏項目在近期引發(fā)關注。

　　在鄧州市納入試點后，市發(fā)改委在地方調研時發(fā)現(xiàn)，一些農戶已建好的屋頂分布式光伏，在并網時出現(xiàn)私拉亂接電線的情況，“(有些農戶家)區(qū)域偏遠，供電并網條件不允許，農戶就把電線拉了過去。一是成本高，二是有些電線質量不好，非常不安全，也影響美觀。如果在大規(guī)模建設后發(fā)現(xiàn)隱患再去整修，更浪費人力物力和財力。”前述鄧州市發(fā)改委負責人向《中國新聞周刊》表示。

　　當?shù)毓夥髽I(yè)資質也良莠不齊。10月，市發(fā)改委曾接到農戶的電話稱，有光伏企業(yè)向他們推廣產品時介紹，前期要農戶自掏腰包安裝屋頂光伏，后期政府將對這些投入進行補貼。“但政府沒有這樣的補貼政策，這屬于詐騙行為”。

　　李銘是鄧州市本土一家小型光伏公司負責人，此前供職于一家能源企業(yè)，今年嗅到分布式光伏的政策機遇，進入市場。在他看來，安裝屋頂光伏，要考慮房屋承重、安裝角度、接入電網線路等多個因素，一般農戶的房型不超過5種，他請專業(yè)設計人員實地調查，設計5種方案，供日常參考，而這塊如果做好，前期成本會增加10%~20%。但他發(fā)現(xiàn)，有一些規(guī)模不大的同行做得并不到位，他們聘用熟悉當?shù)氐亩唐诠と说赝?，盡可能搶占屋頂，但不考慮屋頂承重，能多裝就多裝，造成安全隱患，甚至在安裝時出現(xiàn)漏水、漏氣的情況，拿到錢就跑路。

　　鄧州市發(fā)改委分管光伏的部門僅有三人，如果放任各類企業(yè)任意開發(fā)，很難掌握所有企業(yè)的動態(tài)。因此，鄧州市發(fā)改委決定暫停項目，對當?shù)毓夥闆r摸底，統(tǒng)一布局，也計劃通過電力部門將并網設備延伸至有需求的偏遠農村地區(qū)，在上述負責人看來，這是“既可以保證屋頂光伏項目的安全和長久性，也能節(jié)約成本”。其他一些縣市也表示，企業(yè)申請安裝的項目太多，而電網容量和安全難以承載，同樣需要先摸底調查，統(tǒng)一部署。

　　但一些地方政府的做法也引發(fā)爭議，被指涉嫌用行政手段越位干涉正常市場競爭。1月22日，河南省發(fā)改委也發(fā)文重申，不得以開展試點為由暫停、暫緩現(xiàn)有項目立項備案、電網接入等工作。地方政府既要在規(guī)范企業(yè)行為、保護群眾利益上不缺位，也不能在項目管理法定程序、捆綁配套產業(yè)上越位。

　　華北電力大學經濟與管理學院教授袁家海對《中國新聞周刊》表示，國家能源局的初衷是開發(fā)一種新模式來推進屋頂分布式光伏，要求不暫停已經正常開展的項目，這和政府整縣推進是并行不悖的，但在現(xiàn)實中，一些企業(yè)出現(xiàn)搶跑心態(tài)，向農戶過度宣傳，或者做得不規(guī)范、不安全，會引發(fā)后續(xù)的問題。

　　因此，整縣推進要先做一項基礎工作，地方政府會同電網公司做規(guī)劃，包括哪些屋頂可以開發(fā)，如何并網，電網要投資哪些基礎設施，做哪些接入方案等，如果這些工作沒有做到位，整縣推進就難以銜接。“從這個角度看，鄧州市發(fā)改委提到的問題，確實存在挑戰(zhàn)。我認為大面積推進之前，必須要有個整體方案。”袁家海說。

　　王錚是一家大型民營光伏企業(yè)的經理，他認為，各地暫緩備案有其合理性，一方面，整縣推進對電網的沖擊很大，如果不詳細調研當?shù)氐碾娋W荷載和消納能力，沒有政府強有力推動，很難落地;另一方面，在雙碳目標和疫情的背景下，地方政府還要拉動地方經濟，整縣推進分布式光伏是一次發(fā)展新能源的機遇。但從過往經驗來看，地方政府如果完全放權，就沒有抓手，“因此，暫停備案不是暫停光伏，而是政府要收回權限，不允許太市場化，背后可能需要用資源換取資源。”王錚說。

　　壟斷隱憂

　　暫緩備案的同時，前述鄧州市發(fā)改委負責人說，他們正在面向市場招標，截至12月初，已有近20家國企和央企報名，當?shù)貙⑼ㄟ^專家評審，對各個報名企業(yè)的資質、技術和資金實力、產業(yè)特點、運作經驗為標準，近期初步選出2~4家有實力的企業(yè)，未來按照區(qū)域，主導建設當?shù)匚蓓敼夥_發(fā)項目。

　　該方案源于河南省發(fā)改委在7月發(fā)布的相關報告，其中提到，河南將采用“1+1+X”模式的建設方案，即由1家具備實力的大型能源企業(yè)作為牽頭企業(yè)，負責提供資金、專業(yè)人員，協(xié)助地方摸排資源、編制方案、統(tǒng)籌推進項目建設;1家政策性銀行等金融機構與牽頭企業(yè)合作，提供綠色信貸支持，若干屬地平臺公司等根據產業(yè)鏈分工，參與屋頂資源協(xié)調落實、運行維護、信息監(jiān)測平臺搭建等。

　　本地小型光伏企業(yè)負責人李銘曾一度擔憂，大企業(yè)未來入局，小企業(yè)是否被剝奪入場券。但當?shù)匕l(fā)改委曾向他解釋，大企業(yè)將牽頭先在試點建設指標以內的屋頂光伏，做成一個模板，未來指標以外的市場空間，其他企業(yè)也可以參與。

　　6月，國家能源局曾明確要求，2023年底，試點地區(qū)黨政機關建筑屋頂總面積可安裝光伏發(fā)電比例不低于50%，學校、醫(yī)院、村委會等公共建筑屋頂不低于40%，工商業(yè)廠房屋頂不低于30%，農村居民屋頂不低于20%，達成要求，將被列為整縣(市、區(qū))屋頂分布式光伏開發(fā)示范縣。

　　除了河南，多省份已出臺整縣開發(fā)試點文件，根據當?shù)匦枨蟛扇〔煌慕ㄔO模式。據報道，福建、湖北、湖南、寧夏、陜西等地提出實行一企包一縣的模式，青海海西州則使用能源合同管理模式，吸引電源企業(yè)等社會資本投資建設。

　　真正引發(fā)業(yè)內爭議的是“一縣一企”模式。近期，鳳凰網《風暴眼》報道，試點城市之一的襄城縣，9月初確定襄城縣豫綜合能源有限公司開發(fā)建設屋頂光伏資源后，嚴禁各村委為所有企業(yè)和個人開具證明或蓋章，給群眾房頂、空地安裝太陽能電池板，地方其他企業(yè)負責人認為，這是“明顯的壟斷”。

　　“請問一個地區(qū)整縣推進光伏電站政策實施后，其他新能源公司還可以開展業(yè)務嗎?”7月7日，國家能源局在針對壟斷爭議的回應中提到，具體開發(fā)建設，由屋頂產權單位按照市場化原則自主確定開發(fā)主體，政府不大包大攬。遵循“競爭不壟斷”原則，各地屋頂分布式光伏開發(fā)市場應向所有符合條件的企業(yè)開放，企業(yè)可根據自身條件和優(yōu)勢，參與市場競爭，參加開發(fā)建設。

　　但現(xiàn)實中，大型央企和國企已經占得先機。6月以來，多地仍以招投標等方式，選擇一個大企業(yè)簽訂整縣推進的開發(fā)協(xié)議，牽頭推行。大型光伏民企諸如正泰、天合光能、陽光新能源等也有參與，但更多主體還是國家電投、國家能源集團、三峽集團、國家電網、中廣核、大唐集團等央企和國企。據北極星太陽能光伏網不完全統(tǒng)計，國家電投共在41個縣(市區(qū))簽訂了分布式光伏開發(fā)協(xié)議;國家能源集團共簽下23個縣(市區(qū))，國家能源集團甚至定下目標，2022年底前，集團要開發(fā)不少于500個縣(市、區(qū))域。

　　上述不愿具名的國內某光伏企業(yè)的市場總監(jiān)注意到，從時間上看，國家能源局在6月20日發(fā)通知，但據他了解，國電投6月初已發(fā)布內部文件，6月29日國家電網也發(fā)通知積極參與。“幾個央企動作比民企更多，或者響應速度快，也說明他們內部比其他民企更早獲得訊息，集團內部已經開始整合資源”。

　　國企央企強勢入局，極大提升了整縣推進的熱度，但不免讓其他參與者擔憂。但因屋頂光伏的特殊性，多位從業(yè)者表示，整縣推進的落地，并非一家國企能夠做到。屋頂分布式光伏用戶主要是企業(yè)或個人，每個個體屋頂面積、荷載不同，每個項目的收益率不同， 從銷售到建設，企業(yè)將面對上千個法人或個體，國企央企在這方面并不具備優(yōu)勢，而這恰好是一些光伏民企所長。

　　“有人擔心，整縣推進后民企沒有出路，但是恰恰相反，如果盤活得好，民企的能力不可替代。它跟當?shù)卣年P系，甚至跟當跟某個電工的關系，都是優(yōu)勢。但你要抱(國企央企)大腿去做，不能獨立戰(zhàn)斗，大家各司其職。” 王錚對《中國新聞周刊》說。

　　而國企在資金實力、品牌等方面更讓政府和用戶放心。王錚認為，央企國企可以和政府合作，具體落地需要民企深度參與，兩者各有分工。此前，國企也與一些有經驗的民企成立合資公司，共同推進項目。一個近期案例是，正泰安能將其所持有的河南、山西地區(qū)488.61MW戶用光伏發(fā)電系統(tǒng)資產轉讓給電投安能陜西新能源科技有限公司，交易對價超過18.3億元，后者大股東是國家電投集團河南電力總公司，同時，民企仍保留系統(tǒng)后期運維服務，達到雙贏。

　　“我們企業(yè)最擔心，前期簽約很熱鬧，但如果項目不落實或落實緩慢，最終不了了之。重點還要看明年，各方參與者能否重視，由政府一把手牽頭，組織專班推進，各環(huán)節(jié)深度參與。”一位光伏資深從業(yè)者向《中國新聞周刊》表示。

　　沖擊電網

　　暫緩備案之前，作為規(guī)模較小的企業(yè)，李銘主要面向村鎮(zhèn)推廣戶用光伏，相比工商業(yè)屋頂光伏，投入小，對企業(yè)的資金要求不高。他先找到村支書，了解哪些房子是近期新蓋的或者質量不錯，選出10家左右開始推廣。但也曾遇到一些現(xiàn)實問題，比如變壓器容量不夠、國網電機設備無法支持。另一家規(guī)模較大的光伏企業(yè)經銷商的員工也向《中國新聞周刊》提到，一些農戶屋頂足夠大，但計算了發(fā)電量，不得不減少光伏板的數(shù)量。

　　這僅僅揭開屋頂光伏整縣推進對電網沖擊的冰山一角。廣東韶關發(fā)改委暫緩備案，也是考慮到大量企業(yè)一窩蜂建光伏，需要重新規(guī)劃建設電網、更換變壓器。

　　河南鄧州供電公司相關負責人對《中國新聞周刊》表示，未來屋頂光伏比重增多，公司壓力也很大，這牽扯電網容量擴大以后設備的容載比(是核算電網供電能力和電網規(guī)劃宏觀控制變電容量的重要指標)，未來會爭取資金進行改造。

　　“分布式光伏的并網，其所在區(qū)域的負荷預測難度增加，還會影響到配電網絡的經濟實用性、母線電壓、供電穩(wěn)定性等。”中國礦業(yè)大學管理學院在讀博士許建峰曾寫道。但在前期規(guī)劃階段，電網資金何時投入，直接影響屋頂光伏的落地。王錚指出，屋頂光伏上量很快，但電網投入有自己的節(jié)奏，比如在“十四五”期間出臺一個規(guī)劃，這需要一個過程。

　　在未來大規(guī)模并網之后，屋頂光伏還會給電網帶來極大不確定性。前述河南鄧州供電公司負責人提到，屋頂光伏設備小，穩(wěn)定性差，缺乏大發(fā)電廠的監(jiān)控和運行能力，可能會造成引起不同程度的波動，對電網的管理提出更大挑戰(zhàn)，電網的運行監(jiān)測范圍明顯擴大。

　　“新能源和化石能源的比例，又涉及能源結構改革，火力發(fā)電限制和光伏等新能源發(fā)電增多，也會增加調度的復雜性，將來需要高層調研和決策。”鄧州供電公司負責人表示。比如火電廠前期需要購買多少煤，既經濟又穩(wěn)定托底，但光伏發(fā)電靠天吃飯，讓一切變得更加復雜。

　　業(yè)內將儲能作為一種解決方案。今年7月，國網河北省電力公司向河北省發(fā)改委提出了推進屋頂分布式光伏開發(fā)試點的相關建議，其中提到，整縣開發(fā)分布式光伏，要按照“光伏+儲能”方式，以不出現(xiàn)長時間大規(guī)模反送、不增加系統(tǒng)調峰負擔，以及確保用戶供用電安全為原則，綜合考慮開發(fā)規(guī)模、負荷特性等因素，按裝機容量的10%~30%(根據發(fā)展階段適時調整)、2~4小時配置儲能設施，提升新能源調節(jié)能力，推動構建新型電力系統(tǒng)。原則上，儲能設施應以村鎮(zhèn)為單位，在主要并網點集中建設，并應履行電力系統(tǒng)調峰責任。

　　但前述不愿具名的國內大型光伏企業(yè)市場經理提到，短期內，在整縣推進方案中，儲能起到的作用有限。電網側，2019年國家曾叫停儲能，還需等待政策的開放，“按照今年的新政，可能明年會放開”。而用戶側，居民電價低，而且國內用電相對穩(wěn)定，對儲能需求非常低。相比之下，工商業(yè)一側更適合做儲能，保證企業(yè)發(fā)電穩(wěn)定。

　　除了技術挑戰(zhàn)，屋頂分布式光伏增多或給電網帶來更大經濟壓力。據了解，目前大企業(yè)在推廣戶用屋頂光伏時，主流模式是租賃屋頂，按照光伏板的塊數(shù)，每年給農戶租金，所以發(fā)的電都并入電網，獲取一定收益。但如果太多光伏發(fā)電上網，電網將面臨如何消納這么多電量的問題。

　　“如果只是技術上接納不了，電網改造或者升級的方案可以解決當下的問題。如果電網投了很多的錢，最后所產生的收益大部分自己都拿不到，它可能投資做配網升級的意愿也會不強。”袁家海認為，未來屋頂分布式光伏想要落地，也要設計相關制度，保證電網公司有個合理的回報。

　　(應受訪者需求，吳勇、王錚、李銘為化名。)