為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，我國進(jìn)行了加快構(gòu)建清潔低碳、安全充裕、經(jīng)濟(jì)高效、供需協(xié)同、靈活智能的新型電力系統(tǒng)的戰(zhàn)略部署。當(dāng)然，構(gòu)建新型電力系統(tǒng)不是另起爐灶，而是以當(dāng)前電力系統(tǒng)為基礎(chǔ)，先立后破，逐步建成以新能源為主體電源的新型電力系統(tǒng)，這必然涉及大量、復(fù)雜的資源配置問題。
不管是從新型電力系統(tǒng)的特性看，還是從中國當(dāng)前的電力體制看，構(gòu)建新型電力系統(tǒng)都需要市場機(jī)制創(chuàng)新，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。同時，基于激勵相容的市場設(shè)計和有針對性的政府政策相結(jié)合，做到有效市場與有為政府的統(tǒng)一，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。
我國當(dāng)前電力市場機(jī)制存在的主要問題
經(jīng)過20多年的電力體制市場化改革，我國電力市場體系和市場機(jī)制建設(shè)取得了積極進(jìn)展。但是，從滿足構(gòu)建新型電力系統(tǒng)要求的角度看，我國當(dāng)前的電力市場機(jī)制仍有待健全。
電能量市場不完善，電價對供求關(guān)系反映不充分
一是定價自主性與靈活性不足。根據(jù)國家發(fā)展改革委《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價格規(guī)〔2019〕1658號)和《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》(發(fā)改價格〔2021〕1439號)，我國確定了燃煤發(fā)電“基準(zhǔn)價+上下浮動”的電價形成機(jī)制。由于基準(zhǔn)價和上下浮動范圍均由政府設(shè)定，因此，政府仍在價格形成過程中發(fā)揮著重要的調(diào)控作用，市場主體定價的自主性與靈活性僅限于基于基準(zhǔn)價與上下浮動范圍所形成的價格區(qū)間，電能量市場的價格發(fā)現(xiàn)功能難以充分發(fā)揮，電能量價格也無法有效反映不同時點的電能量供求關(guān)系。
二是電力現(xiàn)貨市場建設(shè)相對滯后。從我國電力現(xiàn)貨市場建設(shè)進(jìn)程看，國家發(fā)展改革委先后于2017年與2021年布置了兩批電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點省份。2023年12月，山西電力現(xiàn)貨市場在歷經(jīng)五年試運(yùn)行后，成為我國首個轉(zhuǎn)入正式運(yùn)行的電力現(xiàn)貨市場。此后，廣東、山東、甘肅電力現(xiàn)貨市場陸續(xù)轉(zhuǎn)入正式運(yùn)行，而其他開展電力現(xiàn)貨市場建設(shè)的區(qū)域仍處于試運(yùn)行階段。2023年頒布的《電力現(xiàn)貨市場基本規(guī)則(試行)》(發(fā)改能源規(guī)〔2023〕1217號)和《關(guān)于進(jìn)一步加快電力現(xiàn)貨市場建設(shè)工作的通知》(發(fā)改辦體改〔2023〕813號)規(guī)定只有依序開展模擬試運(yùn)行與結(jié)算試運(yùn)行，連續(xù)運(yùn)行一年以上并依據(jù)市場出清結(jié)果進(jìn)行調(diào)度生產(chǎn)和結(jié)算的現(xiàn)貨市場才可轉(zhuǎn)入正式運(yùn)行。考慮到不同地區(qū)電力現(xiàn)貨市場的建設(shè)進(jìn)度，我國電力現(xiàn)貨市場實現(xiàn)全覆蓋尚需時日。
三是電力中長期市場合同的流通性有待增強(qiáng)。電力中長期合同通過提前鎖定交易電量與交易價格，被普遍認(rèn)為是電力系統(tǒng)保供穩(wěn)價的“壓艙石”。但是我國中長期合同的交易周期普遍較長，多為年度交易與月度交易，而新能源作為未來的主體能源，卻難以通過中長期合同實現(xiàn)收益鎖定與風(fēng)險規(guī)避：新能源出力具有天然的波動性，對其未來出力曲線預(yù)測的精準(zhǔn)性往往會隨著時間周期的延長而下降，導(dǎo)致新能源實際出力曲線往往與中長期合同曲線存在較大偏差。此外，交易合同標(biāo)準(zhǔn)化程度不高、有效的風(fēng)險管理工具不足、雙邊合同難以變更等因素所導(dǎo)致的電力中長期市場流通性不足，也是阻礙新能源參與中長期市場的重要原因。
輔助服務(wù)市場不成熟，靈活性調(diào)節(jié)價值實現(xiàn)不足
一是輔助服務(wù)品種相對單一。2021年12月，國家能源局頒布的《電力輔助服務(wù)管理辦法》(國能發(fā)監(jiān)管規(guī)〔2021〕61號)明確了我國電力輔助服務(wù)包括調(diào)頻、調(diào)峰、備用、轉(zhuǎn)動慣量、爬坡、黑啟動等多個服務(wù)品種。但當(dāng)前我國仍處于電力輔助服務(wù)市場建設(shè)的早期階段，在初步建設(shè)形成的省級輔助服務(wù)市場與區(qū)域服務(wù)市場中，多以調(diào)峰輔助服務(wù)為主，調(diào)頻和備用輔助服務(wù)為輔。其他輔助服務(wù)品種的市場化建設(shè)仍有待推進(jìn)，目前，云南省和貴州省開展了黑啟動輔助服務(wù)市場化交易機(jī)制的建設(shè)，山東省開展了電力爬坡輔助服務(wù)的市場交易機(jī)制探索，系統(tǒng)慣量等輔助服務(wù)品種的市場化建設(shè)尚未開展。
二是輔助服務(wù)市場與電能量市場聯(lián)動結(jié)合不足。輔助服務(wù)市場與電能量市場密切耦合，原因在于：電能量生產(chǎn)情況是決定輔助服務(wù)提供量的重要依據(jù)，輔助服務(wù)交易品種和價格水平也受電能量市場的定價機(jī)制與時點價格信號影響。而我國輔助服務(wù)市場與電能量市場卻存在銜接不暢、聯(lián)動結(jié)合不足的問題，例如部分地區(qū)現(xiàn)貨市場建設(shè)相對獨(dú)立于輔助服務(wù)市場建設(shè)，輔助服務(wù)市場與現(xiàn)貨市場未能有效銜接，致使現(xiàn)貨市場與調(diào)峰市場并存;在出清方式上，輔助服務(wù)市場與電能量市場獨(dú)立運(yùn)行，分別依據(jù)各自的市場供求關(guān)系確定出清價格與交易量，電力資源配置無法實現(xiàn)在兩個市場間的協(xié)調(diào)優(yōu)化，電力市場的總體運(yùn)行效率也隨之降低。
三是輔助服務(wù)費(fèi)用分?jǐn)偛槐M合理。電力輔助服務(wù)作為維持電力系統(tǒng)瞬時平衡性的重要保障，應(yīng)用于整個電力系統(tǒng)，具有非競爭性與非排他性，通常被視為一種公共產(chǎn)品，因此，為獲取電力輔助服務(wù)而產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用也應(yīng)由電力系統(tǒng)內(nèi)所有受益主體共同承擔(dān)。2024年2月，國家發(fā)展改革委和國家能源局發(fā)布的《關(guān)于建立健全電力輔助服務(wù)市場價格機(jī)制的通知》(發(fā)改價格〔2024〕196號，簡稱196號文)也確定了“誰受益、誰承擔(dān)”的輔助服務(wù)費(fèi)用分擔(dān)原則。目前，我國輔助服務(wù)費(fèi)用主要在發(fā)電側(cè)主體間分?jǐn)偅螂娏τ脩魝?cè)傳導(dǎo)的機(jī)制不暢，使得輔助服務(wù)費(fèi)用分?jǐn)偛槐M合理。
容量市場缺失，容量價值定價機(jī)制有待完善
新能源大規(guī)模接入給電力系統(tǒng)長期容量充裕性帶來了挑戰(zhàn)，為電力系統(tǒng)提供容量支撐的電力資源也面臨著成本回收問題。當(dāng)前，我國容量補(bǔ)償主要集中于煤電、氣電、新型儲能、抽水蓄能等領(lǐng)域。以煤電為例，2023年11月，《關(guān)于建立煤電容量電價機(jī)制的通知》(發(fā)改價格〔2023〕1501號)確立了煤電的兩部制電價，確定容量電價按照固定成本的一定比例進(jìn)行補(bǔ)償。由政府核定容量補(bǔ)償價格的傳統(tǒng)容量補(bǔ)償機(jī)制在激勵煤電機(jī)組保持一定容量充裕性的同時，也存在一定不足，例如不同煤電機(jī)組由于服役年限不同、損耗程度各異，導(dǎo)致其充裕性大多各不相同，現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法有效反映煤電機(jī)組的個體差異;市場定價機(jī)制的缺失也使得電力系統(tǒng)充裕性的稀缺程度無法得到準(zhǔn)確、有效、及時的反映。因此，容量價值定價機(jī)制有待向市場化機(jī)制轉(zhuǎn)變。
綠證市場和碳市場有待完善，綠色價值體現(xiàn)不足
一是綠證需求側(cè)制度有待完善。綠電和綠證交易制度是新能源綠色價值的主要實現(xiàn)方式，目前，其購買主體主要包括用于抵消能耗“雙控”中能耗指標(biāo)的高耗能大戶及滿足國際市場要求的出口型企業(yè)兩大類。當(dāng)前的綠電和綠證交易制度難以充分實現(xiàn)新能源的綠色價值，2023年全國綠色電力(綠證)消費(fèi)總量1059億千瓦時，同比增長281.4%，但其消費(fèi)總量仍不足新能源發(fā)電量的1/10。從國際經(jīng)驗看，后補(bǔ)貼時代實現(xiàn)新能源綠色價值的一個重要制度安排是強(qiáng)制配額制，我國雖然也已經(jīng)建立了可再生能源消納責(zé)任制，但是消納責(zé)任權(quán)重設(shè)定的合理性有待進(jìn)一步提高，并且消納責(zé)任制的考核仍停留在對省級政府層面，未能將消納責(zé)任壓實到用戶側(cè)，用戶缺乏消費(fèi)綠電的約束和激勵。
二是碳排放社會成本體現(xiàn)不足。我國全國碳排放權(quán)交易市場于2021年7月16日正式啟動，首先聚焦于發(fā)電行業(yè)，實行配額的免費(fèi)分配。相比于全球其他主要碳市場，我國碳市場定價總體偏低，導(dǎo)致碳排放的社會成本體現(xiàn)不足。以2024年1月為例，中國全國碳市場碳價水平為12.57美元/噸，分別為歐盟、英國與美國加州碳市場同期碳價水平的20.5%、27.9%與32.6%，也顯著低于碳定價高級別委員會為達(dá)成《巴黎協(xié)定》全球溫升控制目標(biāo)所推薦的63至127美元/噸的2030年碳價區(qū)間。未來，隨著我國碳市場配額規(guī)模進(jìn)一步收緊與配額有償分配方式的逐步推行，預(yù)期未來碳價將呈現(xiàn)持續(xù)增長趨勢，電力行業(yè)尤其是其中碳排放較高的煤電行業(yè)外部成本內(nèi)部化的壓力將日趨增大。
建立健全適應(yīng)新型電力系統(tǒng)市場機(jī)制的方向與舉措
適應(yīng)新型電力系統(tǒng)市場機(jī)制創(chuàng)新的核心是有效實現(xiàn)電能量價值、調(diào)節(jié)價值和綠色價值等，而有效實現(xiàn)三種價值就必須讓市場在資源配置中充分發(fā)力，讓政府在彌補(bǔ)市場失靈方面精準(zhǔn)發(fā)力。當(dāng)前，應(yīng)針對我國當(dāng)前電力市場機(jī)制存在的主要問題進(jìn)行市場機(jī)制創(chuàng)新與完善，集中力量破解新能源消納、煤電轉(zhuǎn)型、儲能規(guī)模化應(yīng)用和用戶側(cè)資源挖掘等方面存在的難題。
完善電能量市場建設(shè)，充分實現(xiàn)時點電能量價值
完善電能量市場的核心思路是在市場化的價格形成機(jī)制下，充分發(fā)揮電能量分時價格信號對電力市場供求關(guān)系的有效反映，以靈活高效的價格體制支撐電能資源的優(yōu)化配置。
首先，基于現(xiàn)行的電價機(jī)制，應(yīng)擴(kuò)大市場交易電價的上下浮動范圍，進(jìn)一步提升定價的自主性與靈活性。其次，應(yīng)加快推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場建設(shè)，在各省(區(qū)、市)或區(qū)域電力市場的基礎(chǔ)上，推動全國統(tǒng)一電力市場構(gòu)建，在更大市場范圍內(nèi)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。最后，完善中長期交易制度設(shè)計：允許新能源對合同進(jìn)行調(diào)整，使電力中長期交易曲線盡可能匹配實際出力曲線;允許不同電源品種間的合同自由轉(zhuǎn)讓，提高電力中長期合同的標(biāo)準(zhǔn)化水平，提升電力中長期市場的流通性。
完善輔助服務(wù)市場建設(shè)，充分實現(xiàn)靈活性調(diào)節(jié)價值
根據(jù)196號文，加強(qiáng)輔助服務(wù)市場與電能量市場的銜接將是未來我國輔助服務(wù)市場建設(shè)的重點方向。對此，首先要豐富輔助服務(wù)產(chǎn)品品種，增加爬坡類產(chǎn)品、系統(tǒng)慣量等輔助服務(wù)交易品種，滿足系統(tǒng)對于具有快速爬坡能力、調(diào)節(jié)性能良好的電源品種需求。其次，要推動輔助服務(wù)市場與電能量市場耦合，各地區(qū)要在加快推進(jìn)現(xiàn)貨市場建設(shè)的基礎(chǔ)上逐漸引導(dǎo)調(diào)峰產(chǎn)品退出，在具備條件時，試點開展輔助服務(wù)市場與現(xiàn)貨市場聯(lián)合優(yōu)化出清機(jī)制的建設(shè)。
完善容量電價機(jī)制，積極推進(jìn)容量市場建設(shè)，有效體現(xiàn)容量價值
容量市場是未來我國容量補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展的重要方向。在《電力現(xiàn)貨市場基本規(guī)則(試行)》中，明確要求在市場化容量補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上探索建立容量市場。對容量市場的建設(shè)應(yīng)逐步推進(jìn)，在短期應(yīng)著眼于容量電價機(jī)制的完善，包括完善煤電、抽水蓄能兩部制電價，對電網(wǎng)側(cè)新型儲能電站實施容量電價制度，并且實現(xiàn)同種服務(wù)功能的同種定價。在長期則需根據(jù)我國容量市場建設(shè)情況，適時向容量市場機(jī)制過渡。在容量市場設(shè)計方面，應(yīng)根據(jù)電力調(diào)度機(jī)構(gòu)確定容量需求，進(jìn)行一級容量市場的拍賣、開展二級容量市場交易;容量合同的費(fèi)用由售電公司承擔(dān)，依據(jù)其交付年在電能量市場中所占份額進(jìn)行結(jié)算。
暢通新能源消納渠道
暢通新能源消納渠道是推動新能源高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。首先應(yīng)推動新能源多渠道參與市場，即新能源可以直接參與現(xiàn)貨市場交易，也可采用以雙邊合同形式與售電公司或者大用戶簽署長期購電協(xié)議，或是耦合靈活性資源作為負(fù)荷服務(wù)實體參與市場。其次是鼓勵新能源發(fā)電商與售電公司、大型終端用戶和保底供電主體等簽訂虛擬購電合同，對沖現(xiàn)貨市場價格波動風(fēng)險。再次，對于保障性收購的“計劃電”，應(yīng)轉(zhuǎn)向政府授權(quán)合約機(jī)制，并做好計劃與市場的銜接。具體操作上，可以由政府授權(quán)電網(wǎng)企業(yè)或者在地方政府層面上成立專門的政策性國有公司，負(fù)責(zé)收購新能源保障性“計劃電”，并負(fù)責(zé)提供保底供電服務(wù)。
健全綠證制度，充分實現(xiàn)新能源綠色價值
2023年10月，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好可再生能源綠色電力證書全覆蓋工作促進(jìn)可再生能源電力消費(fèi)的通知》(發(fā)改能源〔2023〕1044號)基于供給側(cè)視角，規(guī)范了綠證的適用范圍、核發(fā)、交易、管理。在此基礎(chǔ)上，基于需求側(cè)視角的綠證改革與相關(guān)配套機(jī)制建設(shè)將成為未來推動綠證制度完善的又一重要舉措。
一是以強(qiáng)制性配額落實可再生能源消納責(zé)任制。按照國家能源局在2021年發(fā)布的《關(guān)于征求2021年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重和2022~2030年預(yù)期目標(biāo)建議的函》中提出的“2030年全國統(tǒng)一可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重為40%”的要求，應(yīng)加快落實可再生能源電力配額制，將消納責(zé)任制壓實到售電公司等負(fù)荷服務(wù)主體，并制定與之相配套的考核和獎懲制度。
二是從國際市場要求、國內(nèi)可再生能源消納責(zé)任制、碳排放“雙控”制度等層面健全可再生能源綠色電力證書需求體系，創(chuàng)新零碳電力證書制度。綠色電力證書是消費(fèi)可再生能源屬性的電量憑證，主要用于滿足國內(nèi)政策和國際市場要求。隨著中國向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變，綠色電力證書可能會被大量用于核減企業(yè)碳排放量，這違背了可再生能源電力項目的環(huán)境屬性不能重復(fù)開發(fā)的原則。因此，建議在綠色電力證書對可再生能源電力項目全覆蓋的基礎(chǔ)上，由國家能源局統(tǒng)一對核電以及“火電+CCUS”的“零碳能源”屬性進(jìn)行認(rèn)證，發(fā)放“零碳電力證書”，作為企業(yè)和有關(guān)機(jī)構(gòu)消費(fèi)“零碳能源”的憑證。
三是加快構(gòu)建全國統(tǒng)一的綠證交易市場。我國綠色電力證書二級市場缺失，使得在缺乏市場高效運(yùn)行的情況下，通過強(qiáng)制配額的方式落實可再生能源消納的制度成本過高。應(yīng)盡快放開綠色電力證書交易二級市場，允許綠色電力證書在用戶之間多次交易，建設(shè)全國統(tǒng)一的綠色電力證書交易市場，促進(jìn)其在全國范圍內(nèi)高效流通。
分類施策，健全儲能發(fā)展機(jī)制
對于儲能發(fā)展，則應(yīng)依據(jù)電源側(cè)儲能、電網(wǎng)側(cè)儲能及用戶側(cè)儲能在作用功能上的區(qū)別分類施策。對于電源側(cè)儲能，“強(qiáng)制配儲”并非長久之計，需要與其所配套的電源耦合，共同參與電力市場。例如，儲能系統(tǒng)可在新能源參與電力批發(fā)市場過程中依據(jù)現(xiàn)貨市場價格靈活地儲存或釋放電能以獲取電價差額收益，燃煤發(fā)電機(jī)組配儲可有效改善機(jī)組調(diào)頻性能。對于電網(wǎng)側(cè)儲能，抽水蓄能和大型獨(dú)立儲能電站需以兩部制電價為過渡，逐步走向通過容量市場與輔助服務(wù)市場實現(xiàn)收益。對于用戶側(cè)儲能，其發(fā)展須由依賴補(bǔ)貼逐步向市場化方向轉(zhuǎn)變，參與需求響應(yīng)和系統(tǒng)調(diào)節(jié)。要通過立法等方式明確分布式風(fēng)光儲聯(lián)合單元等主體的獨(dú)立市場地位，遵循技術(shù)中立原則，鼓勵各類主體公平參與電能量市場、輔助服務(wù)市場、容量市場、綠色市場等各類市場，與發(fā)電企業(yè)、電力用戶、售電公司等經(jīng)營主體享有平等的權(quán)利義務(wù)，同等承擔(dān)各自在各類市場的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、獨(dú)自承擔(dān)市場交易結(jié)果。
建立健全常態(tài)化需求響應(yīng)機(jī)制
在新型電力系統(tǒng)中，建立常態(tài)化需求響應(yīng)機(jī)制的基本思路是分時計量與分時現(xiàn)貨價格結(jié)合，即在精確測量不同時間段內(nèi)電力消耗的基礎(chǔ)上，以電力現(xiàn)貨市場連續(xù)的價格信號引導(dǎo)用戶側(cè)資源進(jìn)行用電行為的調(diào)節(jié)。當(dāng)前，我國通過實時峰谷電價等行政手段進(jìn)行需求響應(yīng)引導(dǎo)，其本質(zhì)上仍是政府定價，有待向現(xiàn)貨市場電價轉(zhuǎn)變。由此，建議在完善峰谷電價的基礎(chǔ)上，隨著電力現(xiàn)貨市場建設(shè)的推進(jìn)逐步引入現(xiàn)貨市場電價，對大用戶實行“固定電價+現(xiàn)貨電價”政策，實現(xiàn)用戶側(cè)需求響應(yīng)的常態(tài)化運(yùn)行。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2024年10期，
林衛(wèi)斌系北京師范大學(xué)教授、中國能源研究會能源政策研究室主任，張世銘供職于北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院
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